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第一章  特色小镇的概况

随着我国工业化迅猛发展和城镇化进程的加速,在城市大力发展的同时,雾霾、高房价、交通拥堵等“城市病”让一些人产生了逃离的冲动。但是,躲避了“城市病”随之而来的又是小城镇生活设施缺乏,城镇建设单一。因此,在城市和农村的对比中,特色小镇的建设应运而生。不少业内人士认为,发展特色小镇,可以有效地解决当前城市化过程中出现的各种弊端。

一、   国外特色小镇的成功与借鉴

(一)朗根塔尔特色小镇

20世纪60年代,朗根塔尔经历了产业结构的调整,大多数公司不得不削减产量,而将重点放在市场和产品创新上。

如今,朗根塔尔已成为许多全球企业如蓝拓纺织品公司和阿曼集团的总部,它们拥有全球化的分支机构和供应商网络。

尽管这些全球性的公司距离苏黎世、日内瓦等瑞士最大的城市群尚有一定距离,但它们仍受益于驻扎于朗根塔尔这样的小城镇。这个小城镇为它们提供了充足可用的劳动力以及长期形成的支持本地产业发展的传统氛围。

朗根塔尔特色小镇的成功经验在于:

1、拥有强大的地方自治权

这些地方自治权具体包括:

①独立的财政权利。瑞士中小城镇的大部分收入来自居民和企业的税收,每个城镇可以设定各自的税率,因此为吸引更多的居民和企业进驻。

②总规划师制度。瑞士所有中小城镇的地方政府管理机构都雇有专业城市设计师,负责指导当地的土地发展,颁发建筑许可,调解相关的法律纠纷,为当地发展寻求公众支持,参与区域规划战略,与市民沟通并了解其需要。

③重视对公共服务领域的投资。瑞士设立公共设施的等级配给制度,完善各级中心相应的属性成为地方公共管理机构职责的重要组成部分,保证了地方政府在发展和运营公共服务中能够得到相应的支持等等。

2、专业化的产业集聚氛围

①具有悠久的手工艺传统,对私营企业和个体经营的重视和支持,使这些企业各自活跃于地方、区域或全球市场。

②拥有合格的人才,注重对年轻技术人才的培养和素质的提升,使雇员具有可靠、勤奋、受教育程度高等久负盛名的优秀品质。

③较高的服务水平,由中小企业形成的互补、灵活、创新能力强的工业肌理以及自上而下与自下而上体制的互动和政治环境,使企业在全球化市场中凭借城市网络的聚集效应增强自身竞争力。

3、重视与大城市的合作疏通

在“大都市化”历史背景之下,小城镇成为大都市区域和地方空间的交界点,扮演着“枢纽角色”。

特色小镇起到了“衔接功能”,让所有的地方都能和那些向世界经济开放的大都市相联系,故而国家的医疗政策、高等教育政策和交通政策都给予这些“中介城市”以极大关注。国家通过“城市契约”推动地方性项目的进程并促进了中小型城市的基础设施发展。

 

(二)国外特色小镇建设对我国的借鉴

在整个中国,特色小镇都在以迅猛发展的姿态,加入到方兴未艾的新型城镇化建设中来。

事实上,特色小镇非镇非区,并非行政区划单元,也不是产业园区,而是相对独立于市区,有明确产业定位、文化内涵、旅游特色和一定社区功能的发展空间平台。

特色小镇产业定位“一镇一业”,突出“特而强”;特色小镇功能集成“紧贴产业”,力求“聚而合”;特色小镇形态打造“突出精致”,展现“小而美”;特色小镇运作机制是“破旧去僵”,做到“活而新”。

特色小镇是指依附于某类具有开发价值的自然景观或人文景观,并以为其开发或旅游服务为主的小城镇。

特色小镇=旅游资源+旅游设施+旅游服务+游客云集+小城镇

特色小镇必备要素:旅游吸引物、体验娱乐设施、商业服务、消费者

国外特色小镇的成功秘诀:

第一,独具特色的自然风光,或花团锦簇,或湖光山色。

一切景区的开发与挖掘都建立在自身资源的基础上,因地制宜,避免了景区雷同化。如埃吉桑小镇重视城市布局,卢塞恩小镇的湖光山色,波西塔诺独特临海观景房等,都非常有特色。

第二,依托当地悠久的历史资源,增加了景区的文化内涵。

如埃吉桑镇保持完好的中世纪建筑,以及卢塞恩的教堂桥、文艺复兴时期的老店等。

第三,充分挖掘当地的文化特色,通过大型节庆等增加景区吸引力。

如埃吉桑小镇当地的葡萄酒文化、葡萄酒节庆,以及音乐小城卢塞恩的国际音乐节等。

第四,浓郁的艺术氛围。

风景优美的小镇很容易吸引知名的艺术家驻足居留,并在此创作流传百世的经典作品。如突尼斯的画家、艺术家,以及波西塔诺小镇的电影作品。

第五,自然悠闲的生活方式,避免过度商业化。

对任何一个景区,都要尊重当地生活习惯及特色,景区开发要符合当地生活节奏。其中秘诀中说到特色小镇要避免过度商业化,国外古镇相对国内大部分古镇来说,就做得就非常好。

1、黑金城——不依赖旅游创收的旅游名村

黑金城虽以旅游业闻名,但真正给予这个城市最大经济活力的是矿产业和大学城。旅游业创造的收入占城市财政收入的7%不到。

城内历史建筑多为私人老宅,很多居民把自己的住宅改造成家庭旅馆。为了防止过度商业化,市政府对家庭旅馆的发展给予有力监管。

2、贝弗龙——旅游商业控制+苹果主题

由于位于法国著名的苹果产地卡尔瓦多斯,贝弗龙与邻近的村镇联手,共同打造出名为“苹果酒之路”的产业链和苹果主题旅游线路。贝弗龙还在10月举办盛大的苹果酒节,吸引八方来客。为保持原生态,贝弗龙还严格控制商业用房的开发数量。

3、瓜纳华托——免费演艺节庆提升文化品位

瓜纳华托出名,很大程度上得益于每年在这里举办的塞万提斯国际艺术节(简称塞节)

除塞节外,瓜纳华托基本每个月都会举办各种艺术活动。

借助各种文化活动,瓜纳华托吸引了大量游客,为古城保护提供了丰富的财源,而这些资金为保护当地固有文化也创造了条件。

4、昆卡——当地人生活优先+依托专业机构

为了对古城进行有效的保护和推广,西班牙文化部、卡斯蒂利亚—拉曼查大区政府、昆卡省政府以及昆卡市政府四方共同出资于2005年成立了皇家昆卡财团,类似的皇家财团在西班牙仅有3个。

皇家昆卡财团的职责主要有两块,一是古城的维护修缮,二是促进旅游和开展文化活动。

5、维罗纳——把旅游看成公共服务+减少工业社会视觉符号

成功处理由旅游业带来的社会问题是维罗纳旅游持续发展的关键因素。面对游客大量涌入带来的交通压力,意大利众多历史文化古城都将市中心古城区设置为交通限行区,私人车辆未经允许擅自驶入,将面临高额罚款。

这不仅减少了车流量大而产生的交通拥堵,还为古城游客的人身安全提供了可靠保障。以汽车为代表的工业社会符号大幅减少,也为以古城作为品牌的文化旅游创造了最佳的游览体验。

通过分析这些成功解决过度商业化的国外特色小镇,我们可以看到,解决过度商业化的秘诀很简单:政府对商业行为的有力监管和控制;依托专业金融机构和文化演艺带来的经济收入用于古城保护;让当地人生活优先、不断解决由旅游业带来的社会问题等。国内特色小镇需借鉴这些成功经验,减少圈地收费、门票飞涨、人口外迁、遗产损毁、过度商业化等扼杀古镇旅游的元气的问题。

 

二、   我国特色小镇的发展

我国一批特色小镇以产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的独特优势,成为实现创新创业者梦想、加快供给侧结构性改革、促进产业转型升级、培育经济新动能、建设服务型政府的新平台。作为推进供给侧结构性改革和推进新型城镇化的重要抓手,我国特色小镇建设初显成效。尽管还处在起步阶段,但小镇视野广、镇小能量大,小空间承载大战略,未来,星罗棋布的特色小镇有望成为拉动我国经济发展的新引擎。

特色小镇建设从江浙一带正逐步向全国拓展。北京、山东、浙江、江苏、天津、广东、河北、四川、陕西、甘肃、福建、贵州等12个省市都已经出台了关于特色小镇的政策。我国目前特色小镇建设中存在着以下六方面的问题:

1、认识上存在偏差发展定位不准确

很多人并不清楚,以为特色小镇就是来钱了,来了发展机遇了。但这个钱是不是你的,这个机遇和你有多大关系,这个必须通过理论和政策研究才能确定。而很多人很少研究这个问题,所以也就很难找到自己的发展定位,因为你不知道这个政策或战略和你有多大的关系。

2、企业主体作用不明显集聚能力不强

中国已经进入到一个 “缺钱的时代”,不仅政府缺,企业也一样。这也是特色小镇规划建设必须面临的问题。我们的一个总体判断是:特色小镇建设目前的状况是“政府热,企业冷”。或者说 “企业热是表面的”,比如你举办特色小镇招商会,企业和金融机构会参加你的会,但签协议时就会跑掉一大半,再等到他们真正从口袋里掏钱的时候,就会跑掉更多,甚至各种合同也只是一纸空文。这也不能全怪企业和金融机构,因为小城镇的基础设施比较差,我们以前有一个测算,表面上看小城镇的土地便宜、劳动力便宜,但一旦加上基础设施建设的费用,这个成本基本上比城市要高出80倍左右。在这个背景下,现在一直强调的企业主体作用,实际上是很难实现的。

3、缺乏长远规划特色元素不突出

小城镇是指县级以下的乡镇。除了管理水平,其他的如规划眼光、发展思路、人才资源、协调组织能力,跟大城市根本没法比。所以,目前发展比较好的小城镇,大都是靠近大城市和发达的城市群,他们发展得比较好,主要是因为大城市的各种力量和资源介入了。在这个背景下,尽管小城镇看起来很热,但是不要觉得它们会成为城镇化的主流,而只能在城市群的框架下,依托大城市、中心城市的辐射和拉动,同时尽可能地发挥自身的特色,包括自然环境、生产生活方式、文化等特色,做好自己的功能定位和长远发展规划。此外,特色要和规划结合起来,比如要划定特色小镇的核心区,不能哪个企业说我愿意在哪个地块投钱就给他哪个地块,因为企业和政府考虑的角度不同,企业考虑的是利润,如果把最好的乡土资源都给了企业,特别是这并不符合小城镇的发展规划时,就会造成很多的后遗症。这个问题在过去的城市中上演过多次,在特色小镇中应尽力避免。

4、项目相对分散功能叠加不足

在特色小镇规划建设中,目前还有一种倾向,是希望政府退出或减少干预。这表面上是落实国家的 “简政放权”,但实际上也存在着误读。因为国家政策的完整内涵是协调好“政府的看得见的手与市场的看不见的手”,是“该放的放,该管的管”,而不是“放任自流”。现在的特色小镇,一般的产业功能都比较简单和分散,主要是由于完全靠企业和市场投资,缺乏政府的宏观统筹和规范的结果。企业和市场行为,一般都是个人做个人的,属于单兵作战,而很少考虑和其他企业、其他部门的协调。在过去的城市化中,这有很多不好的表现。其中最突出的,是城市建设的重复建设和大拆大建,极大提升了城市发展的成本。所以特色小城镇的建设不能完全由企业主导,政府要兜底。如果完全听由企业主导,最后很可能把一个烂摊子扔给政府。

5、创新集聚转化困难产业层次不高

配合我们国家的双创政策,一些小城镇提出建设创业创新小镇,也受到一些专家的力挺。但对这种战略定位不宜过分鼓励和拔高。说白了,科技和文化创新,主要是大都市的功能。个别的小城镇,在一些方面会有特色,但这是个案,没有也不可能有普遍性。有人以为在浙江有一些做得不错,那是因为跟长三角的文化氛围联系紧密,你到东北、西北去看一看,就会发现这根本不可复制。为什么?这是由小城镇的人才聚集水平和程度,以及小城镇的科技和文化基础设施决定的。在一些特色小镇,即使有一些创新型企业切入,但和原来企业的关系很难结合,形不成完整的产业体系。

6、要素保障制约较大导致创建进度参差不齐

首先是资金。特色小镇是所谓的“麻雀虽小,五脏俱全”,投入大、周期长、见效慢是基本特点。一旦出了问题或者说投资回报较低,一般的金融机构还会不会继续投入,如果他们停止或减少投入会出现什么情况,这些都是当下急需研究和防范的。

第二个要素是土地。现在大多数特色小镇跟以前搞园区、景区一样,主要是为了圈地搞房地产。小城镇吸纳人口的能力更加有限,如果不切实际地开发,势必把目前大中城市的“卖房难”转移到小城镇中去,甚至出现空城、烂尾楼等小城镇的新问题。此外,目前由于小城镇的建设用地多采用租赁集体用地的方法,如果没有一套管理规范程序,也很容易把很多村镇最好的土地挪用为建设用地。所以,在对待农村土地方面,还是要提高准入门槛,不要让那些没有建设理念和开发模式的企业随便进来。

针对上述的这些问题,我国特色小镇未来的发展需要注重以下几方面:

1、政策扶持护航小镇建设

特色小镇的纷纷出现与发展,离不开相关政策的支持与引导。20167月,住房和城乡建设部等三部委发文,计划到2020年培育1000个左右的特色小镇。首批特色小镇名单公布后,国家发改委又发布了《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》、《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小(城)镇建设的通知》等系列文件。日前,国家发改委联合中国城镇化促进会等多家单位,启动“千企千镇工程”,打造一千个特色小镇。

相关文件指出,培育特色小镇要坚持突出特色,防止千镇一面和一哄而上;坚持市场主导,政府重在搭建平台、提供服务,防止大包大揽,以产业发展为重点,依据产业发展确定建设规模,防止盲目造镇。

抓好特色小镇和小城镇建设,关键是要以新发展理念为指导,创新思路、创新方法、创新机制,着力培育供给侧小镇经济,防止“新瓶装旧酒”、“穿新鞋走老路”,努力走出一条特色鲜明、产城融合、惠及群众的新型小城镇之路。

由于城镇化在很大程度上是在各地经济发展的过程中间自然形成的,缺乏明确的战略规划和引导,因此,城镇化有其自身发展规律,推进新型城镇化要积极稳妥,要从各地实际出发,按客观规律办事。

特色小镇即是高新园区+生态生活+文化,比如机器人小镇、云栖小镇、基金小镇、绘画小镇等,他认为这些小镇如果发展得好,将成为中国的城市和经济协同发展的一个重要模型。

2、产业兴城防止“东施效颦”

由于我国幅员辽阔,各地情况千差万别,各具特色和优势,因此,特色小镇和小城镇建设,一定要从本地实际出发,因地制宜、遵循规律,体现区域差异性,提倡形态多样性。

特色小镇的建设可以学习借鉴浙江等地的经验,关键要学理念方法、学内涵实质、学创新精神,切不可照搬照抄、“东施效颦”,脱离本地实际,搞成空中楼阁;切不可一哄而上、遍地开花,违背客观规律,造成资源浪费;更不能变相搞房地产开发,演变为新一轮的造城运动。

产业作为小城镇的生命力,坚持产业建镇,就是要根据区域要素禀赋和比较优势,挖掘本地最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业,打造出具有持续竞争力和可持续发展特征的独特产业生态,使每个特色小镇和小城镇都有一个特色主导产业,实现以产促城、以城兴产、产城融合。同时,借鉴国际经验,有条件的小城镇特别是位于中心城市和都市圈周边的小城镇,要积极吸引高端要素集聚,发展先进制造业和现代服务业,培育成为知名的特色小镇。

3、小镇建设还需总体布局

改革30多年来,不少特色小镇蓬勃发展,各类专业的生产要素在这些小镇中高度聚集,形成了全国乃至全球无与伦比的竞争力。纵观全局,加快发展特色小镇,条件已经成熟。然而,在新的城镇化发展浪潮中,搞好特色小镇建设还需注意以下五个方面。

第一,精心布局,做好规划。特色小镇要优先选择在大城市、特大城市周边,建立在一小时生活圈内,能够受到受大城市二三产业带动,形成大中小城市和小城镇合理布局的城市群。依托资源优势和远离城市中心建设的小城镇,必须改善交通等基础设施条件,做好可行性的研究报告和总体规划,经过专家论证和第三方评估,避免盲目性。

第二,突出特色,创造优势。小城镇建设要坚持从实际出发,围绕一个核心产业,吸引相关产业和科研机构进入,通过分工协作、技术创新和经营模式的创新,努力做到全国第一,世界领先。要避免千城一面,东施效颦,要选择具有特色的产品和企业,通过特色小镇培育更大地发展空间,创造出新的竞争优势。

第三,城乡联动一起搞。贯彻落实中央关于城乡一体化改革发展的各项政策,使生活在小城镇的居民能够平等的享受各种基本权益和公共服务,要适应劳动力全国流动的需要。落实十八届三中全会,关于农村土地制度改革的各项部署,通过发挥市场与土地资源配置的决定性作用,来实现土地资源的集约节约利用。

第四,财政引导,金融支持。通过财政资金的引导,吸引民间资金进入小城镇建设,鼓励政策类金融、商业贷款和各种基金,债券等支持特色小镇建设,要允许以农村土地法人财产权为抵押,撬动银行贷款和社会资金投入特色小镇建设。

第五,企镇对接,搞好示范。实施“千企千镇工程”,带动特色小镇建设,需要广大企业和地方政府的支持和参与。预计到2020年的城市化率要提高到60%,城市人口将会增加5千万人。面对以上数据,一千个特色小镇远远不够,所以建设一千个小镇,要成为特色小镇建设的样板工程,通过他们的带动,吸引各地企业和政府,投入到这项工程中来。

三、   特色小镇的认定

    根据《开展特色小镇培育工作的通知》,对特色小镇的认定有以下标准:

(一)特色小镇的认定原则

1、以评“特色”为主,评“优秀”为辅

以往的小城镇系列评选以“评优秀”为主,例如全国重点镇,标准制定的基本思路是依据其优秀水平设定不同的评分等级。而特色本身是一个多样化的名词,不同的镇有自身不同的特色,如何用一个标准体系评判不同镇的不同特色是本次标准制定的难点。

本次标准制定,是在“优秀”的基础之上,挖掘其“特色”因素。因此,本次标准制定将评价指标分为“特色性指标”“一般性指标”

特色性指标反映小城镇的特色,给予较高的权重;一般性指标反映小城镇基本水平,给予较低的权重。做到以评“特色”为主,评“优秀”为辅

2、以定性为主,定量为辅

小城镇的特色可简单概括为产业特色、风貌特色、文化特色、体制活力等,这些特色选项的呈现以定性描述居多。但是,完全的定性描述会导致标准评判的弹性过大,降低标准的科学与严谨性。而少量且必要的定量指标客观严谨,虽然使评审增加了一定的复杂性,但能够保证标准的科学与严密。

所以,本次标准的制定以定性为主,定量为辅。在选择定量指标时首先尽量精简定量指标的数量,同时尽量使定量指标简单化增强可评性。

 

(二)特色小镇分项认定指标

此次特色小镇认定对象原则上是建制镇,特色小镇要有特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务和灵活的体制机制。在此基础上,构建五大核心特色指标。

1、产业发展

如何衡量小城镇的产业是否有特色?小城镇的产业特色首先表现在产业定位与发展特色上,要做到“人无我有、人有我优”,具体表现为:产业是否符合国家的产业政策导向;现有产业是否是传统产业的优化升级或者新培育的战略新兴产业。产业知名度影响力有多强;产业是否有规模优势。其中产业规模优势为定量指标。

特色产业还应该具有产业带动作用以及较好的产业发展创新环境。产业带动作用分农村劳动力带动、农业带动、农民收入带动等三个方面,分别用农村就业人口占本镇就业总人口比例、城乡居民收入比等定量数据表征。

产业发展环境采用产业投资环境与产业吸引高端人才能力两个指标表示,具体指标分别用产业投资额增速和龙头企业大专以上学历就业人数增速两个定量指标来表征。

特色鲜明的产业形态是小城镇的核心特色,因此,在百分制的评分体系中,对此给予25分的权重。

2、美丽宜居

如何衡量小城镇的建设是否宜居?和谐宜居的美丽环境是对小城镇风貌与建设特色的要求。首先是对城镇风貌特色的要求,依据研究,将城镇风貌分为整体格局与空间布局、道路路网、街巷风貌、建筑风貌、住区环境等5个指标,全方位评价小城镇风貌特色。其次,标准对镇区环境(公园绿地、环境卫生)以及镇域内美丽乡村建设两大项提出了相关考核要求。

和谐宜居的美丽环境是特色小镇的核心载体,对此给予25分的评分权重。

3、文化传承

如何衡量小城镇的文化是否传承良好?彰显特色的传统文化关乎小镇文化积淀的存续与发扬。因此,标准从文化传承和文化传播两个维度考察小镇的文化传承情况。

由于不是所有的小城镇都有很强的历史文化积淀,加强对缺乏历史文化积淀的小镇在文化传播维度的审查。此项指标的权重为10分。

4、服务便捷

如何衡量小城镇的设施服务是否便捷?便捷完善的设施服务是特色小镇的基本要求。小城镇设施服务的标准较为成熟,依据以往经验,标准从道路交通、市政设施、公共服务设施等三大方面考核小镇的设施服务便捷性。同时,注重对现代服务设施的评审,包括WIFI覆盖,高等级商业设施设置等指标。此大类是特色小镇的硬性要求,给予20分的评分权重。

5、体制机制

如何衡量小城镇的体制机制是否有活力?充满活力的体制机制是特色小镇最后一个重要特征。首先,小镇发展的理念模式是否有创新。发展是否具有产镇融合、镇村融合、文旅融合等先进发展理念;发展是否严格遵循市场主体规律等是考察的重点;其次,规划建设管理是否有创新,规划编制是否实现多规合一;最后,省、市、县对特色小镇的发展是否有决心,支持政策是否有创新。

此大类是考核特色小镇创新发展的要求,给予20分的评分权重。

 

(三)小结

特色小镇认定标准经过首批特色小镇认定工作的检验也发现一些需要进一步修改完善的内容:

一是避免评选出的镇都是“全能冠军”型的优秀重点镇,而使 “单打冠军”特色镇不能脱颖而出。

二是标准进一步强化“定性定量相结合”的思路,在评审程序复杂性的前提下,避免其过于弹性化。

    三是标准中定量的指标要进一步深入研究,更加符合特色小镇的实际。


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