论城市更新关于城中村改造表决的适格主体

（华瑞兴为广州市天河区天河南街杨箕村股份合作经济联社专项法律顾问）

广州杨箕村城中村改造的表决就是“村改居”后，广州市天河区天河南街股份合作经济联社作为唯一集体主体实施的，实践证明虽然杨箕村城中村改造是成功完成了，但是需要立法完善城中村改造中经济合作社表决程序，依据《村民委员会组织法》第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理。按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条，农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。第十条，农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。因此，建议城中村改造涉及村民切身利益的事项应当进行股东成员大会表决。

笔者认为： 城中村改造是涉及每一个村民或社员（股东）切身利益的重大事项，必须提交村民或社员（股东）大会讨论决定，这样做出的城中村改造决定才能得到广泛多数社员（股东）支持，降低和减少城中村改造中征地拆迁的困难和矛盾。

本文重点讨论第三种情况：既有村委会又有经济合作社的，城中村改造涉及村民切身利益由村委会表决，其他事项由经济合作社表决。

笔者认为，既有村委会又有经济合作社的，涉及全体村民切身利益的城中村改造意愿表决、拆迁补偿安置方案，应当由村委会作为的城中村改造表决适格主体。

（广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会聘请华瑞兴魏济民律师为专家库成员)

目前中国既有村委会又有经济合作社的两种组织并存的情况比较普遍，根据2019年统计我国依法登记的533194个村委会和220.7万家农民合作社，数据显示一个村委会平均支持和配合四家农民合作社经济工作，笔者建议，在城市更新既有村委会又有经济合作社的情况下，城中村改造涉及村民切身利益由村委会表决表决，理由如下：

一、城中村改造涉及公共利益、村集体利益、村民利益时，更适合采用《村民委员会组织法》的村委会表决形式，经济合作社主要处理的涉及村集体经济利益的表决事项，而村委会村民会议涉及村集体或村民利益的全部事项均可表决决定。

城中村改造，特别是整村改造并且与开发商合作改造的项目涉及核心利益就是村民或社员（股东）宅基地房屋拆补方案，并不在经济合作社的经营范围，因为经济合作社主要负责村集体土地和资产，不包括公建配套和宅基地房屋拆补安置处理。

城中村改造中涉及旧村改造三个利益，村公共利益、村集体利益、村民个人利益。关于集体土地的公共利益法律规定，1986年《土地管理法》第四十五条为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

现有城中村改造符合公共利益主要具备扶贫搬迁、保障性安居工程建设、成片开发建设需要用地三种条件，过去某些司法案例中判决认为，城中村整体改造，将极大地改善村内外环境，使村民私有财产增值并增加集体积累，同时也将使现代化城市面貌得到显著提升，符合公益事业建设的目的。笔者认为，除非村委会的村规民约或经济合作社的股东章程明确规定城中村改造作为本村公益事业，否则，除了国家法律规定公共利益的情况外，简单认为城中村改造属于国家法律规定的公共利益值得商榷。

根据《农业法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》村经济合作社主要负责村集体土地和资产的管理，保护村集体财产利益，对涉及学校、医院、村道路、养老院等公建配套的公共利益及村民或社员（股民）宅基地房屋的个人利益，国家法律没有授权经济合作社负责，但根据是1998年《村民委员会组织法》第二条，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。第八条第二款村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。第二十四条 涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案。所以村委会依法享有涉及旧村改造中村公共利益、村集体利益、村民个人利益三方面工作都有法定管理权。

另外，村委会村民会议中村民人数也比经济合作社的股东人数更广泛，根据2002年5月24日中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅《关于“城中村”改制工作的若干意见》规定，固化股份制企业（公司）股权。固化股权的村民个人持股的股份制企业（公司），原村民股东迁出或死亡，其股份可以转让、继承和赠与。但股份固化后年满18岁或部队返乡或结婚成家等新村民约20%不是经济合作社股东，无法通过经济合作社代表新村民的切身利益，也需要村委会通过村民会议讨论解决新村民宅基地拆补问题。

（广东省三旧改造协会聘任华瑞兴魏济民律师为政策与法律专业委员会副主任委员）

二、城中村改造涉及七次表决中，决定改造成败关键就是涉及村民核心利益的宅基地房屋拆迁补偿安置方案表决，经济合作社股东或股东代表代行村民表决权，没有法律依据。

城中村改造包括标图建库、年度计划、改造意愿、片区策划方案、改造实施方案、拆迁补偿安置方案、融资地块开发方案、公建配套建设方案、村集体物业返还与补偿方案等改造工作，广州城中村改造涉及村民表决七个事项如下：1、改造意愿表决（含改造方式和模式，80%以上）；2、引入合作意向企业表决；3、引入合作企业招商文件表决；4、中标合作企业表决；5、改造实施方案表决（含拆迁补偿安置方案）；6、政府批复的改造实施方案再次表决（三年内80%以上）；7、每期拆迁协议签约80%启动拆迁。

广州市城中村改造表决现状是五花八门形式多样，比如广州番禺区某村的改造意愿表决、实施方案表决（含拆迁补偿安置方案）是村委会组织村民表决，但招商文件和中标合作企业是经济合作社股东代表表决；广州增城区某村改造意愿是村委会组织村民表决，实施方案表决（含拆迁补偿安置方案）村委会组织村民代表表决；广州花都区某村改造意愿表决、实施方案表决（含拆迁补偿安置方案）、招商文件和中标合作企业均是村委会组织村民代表表决，同时加盖经济合作社公章确定。

参考广州市住房和城乡建设局 2020年 9 月 17 日《广州市城中村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（征求意见稿），笔者建议：城中村改造意愿表决和拆迁补偿安置方案涉及全体村民切身利益，应当由村委会组织村民按照《村民委员会组织法》程序表决，获得80%以上村民同意后，村委会支持和组织经济合作社方可执行。对意向合作企业、招商文件、中标合作企业及村集体土地转国有土地应当由村委会选择可以按照村民大会或村民代表大会，也可以经济合作社股东大会或股东代表大会表决，但是选择采取村民代表大会或股东代表大会表决后，村民代表大会或股东代表大会表决通过后应当公示 5 天，如果1/10 以上有选举权的村民或社员（股民）提出异议的，应当提交村民大会或股东大会重新表决确定。但若村委会的村规民约或村经济合作社依法制定的章程已有明确表决程序规定的，应按村规民约或章程进行表决。

为提高城中村改造村民表决效率，2021年2月笔者作为广州市越秀区人大代表提出人大建议《越秀区城中村改造合并村民表决，加快推进城市更新的步伐》，七次村民表决可以合并四次表决：

1.改造意愿与引入合作意向企业表决；

2.引入合作企业招商文件表决；

3.中标合作企业表决；

4.改造实施方案（含拆迁补偿安置方案）；政府批复的改造实施方案（三年内80%以上）；每期拆迁协议签约80%启动拆迁后统一合并表决。

笔者认为，涉及村民或社名（股东）最关心的表决重点（5.6.7三项）拆迁补偿安置方案，只有政府和开发商重视和理解城中村改造村民投票表决的核心利益，城中村改造才能实现合作共赢的美好目标。

（广东省三旧改造协会聘任魏济民律师为旧村改造与土地整备专业委员会委员）

三、根据《立法法》规定，广东省政府规章《广东省农村集体经济组织管理规定》与全国人大法律《村民委员会组织法》发生立法职能交叉重复时，应当优先适用《村民委员会组织法》。

根据1993年《农业法》第十一条集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。根据1998年《村民委员会组织法》第八条第二款村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。从法律来讲，村委会与经济合作社都有平行管理村集体土地和财产的权利，但村委会作为中国特色的基层自治组织，与作为村经济组织经济合作社比较，村委会是组织层次更高和职能更加全面，主要法律依据是《村民委员会组织法》第八条村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。该条两个条款用了村委会“支持和组织”和“尊重并支持”经济合作社的关系语言，表明农村基层自治工作应以村委会为主导的立法精神，并且《农业法》是一般法，《村民委员会组织法》是特殊法，特殊法优先于一般法。

但广东省政府规章《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。该条规定与《村民委员会组织法》第二十四条，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理的规定交叉重复，特别是许多城中村改造涉及村民切身利益的事项，未依法按照村民会议表决。笔者建议：按照《立法法》第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。第八十条地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。需要广东省人大监督广东省政府《广东省农村集体经济组织管理规定》规章执行问题，广东省政府尽快修改完善《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条，建议明确如有村委会组织，城中村改造涉及村民切身利益的事项表决，应当采取村民大会形式的规定，否则，城市更新中城中村改造涉及重大事项表决，容易出现适格主体矛盾和重复的法律问题，影响全国范围加快推广城中村改造工作的进度与效果。

作为一名城市更新（三旧改造）专业律师，为了又好又快地发展完善中国城市更新的法制进程，笔者提出如下立法建议：

1.建议全国人大出台《村集体经济合作社法》或国务院出台《村集体经济合作社条例》，明确村委会与经济合作社职能交叉重合时，解决村委会与经济合作社的如何分工合作。

2.建议全国人大修改《村民委员会组织法》，明确城中村改造中既有村委会又有经济合作社的，城中村改造涉及村民切身利益由村委会表决，其他事项由经济合作社表决。

3.建议《村民委员会组织法》立法规定，全国各地的村级经济合作社符合条件的转为股份公司，按照《公司法》的职能管理集体土地及财产，其他涉及村民或社员（股东）切身利益的重大事项，应当按照《村民委员会组织法》的村民（代表）会议表决，恢复村民当家作主的基层自治组织村委会作用。

最后，中国新型城镇化改革不断到了深水区，中共中央城市更新的道路是漫长曲折的，但未来新农村建设是前途光明的。记得前全国人大委员长彭真同志曾说：旧中国留给我们的，没有什么民主传统。我国民主生活的习惯是不够的。这问题怎么解决？还是要抓两头。上面，全国人大和地方各级人大认真执行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法制；下面，基层实行民主，凡是关系群众利益的，由群众自己当家，自己作主，自己决定。上下结合就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会办好，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的—项很重要的基础。

作者社会荣誉：

   广州市人民政府法律顾问、花都区委区政府法律顾问、越秀区人大代表、广东三旧改造协会专家、广东三旧改造协会政策与法律委员会副主任、广东三旧改造协会旧城改造与土地整备专业委员会委员。

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