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2014年底以来，PPP的热度在持续发酵，这盘大棋背后蕴含的市场机遇也受到各方青睐。经过近一年的摸索，市场各个方面走过观望期，已经开始在加大布局。从各部委出台的一系列文件来看，PPP已不是微观融资手段范畴，也不仅仅是融资手段的创新，而是投资体制改革的宏观层面，更是一种管理模式的创新，但这种创新模式的推广应用，还需要更完善的体制和政策来保驾护航。本期我们邀请到广东华瑞兴律师事务所管委会主任魏济民先生，为我们剖析PPP模式法律范畴的各个方面。
一、与传统政企合作模式相比，PPP模式涉及政府、社会资本、贷款方、承包商和分包商、运营商等多方参与主体。在PPP框架下，项目的法律关系发生了什么样的变化？
传统的政企合作模式为政府采购，法律主体仅包括政府与供应商，双方法律关系是一种短期的特殊的带有行政的民事合同关系，政府作为单纯的购买主体，供应商作为单纯的提供商品或者服务，主要依靠财政支出获得回报，双方合作关系松散，仅由社会资本承担风险。
PPP模式是政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，一般成立项目公司（SPV）,项目公司可以由社会资本出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立，但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。PPP模式通常是由社会资本承担融资、设计、建设、运营、维护的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理的投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，且不得承诺固定投资回报之类的保底承诺，以保证公共利益最大化。双方合作关系紧密，分担各自风险。
传统政企合作模式下，政府担任的是决策者和投资者、管理者的角色，而在PPP模式下，政府与社会主体是平等的合作伙伴关系，政府担任的是合作者和监督者的角色，更加强调合同监管，而不是行政监管。这是一场供给革命，政府通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式将本应由其提供公共产品和公共服务的主体转移给社会资本，有利于拓宽社会资本参与公共事务管理的有效途径，让社会资本有机会进入公共服务领域，形成经济新增长点。
二、在PPP项目实施过程中存在哪些法律误区，需要引起各方重视？
（一）PPP模式的本质
目前社会对PPP模式的认知存在明显的误区，把PPP单纯地诠释为一种为了减轻政府债务的融资模式。尽管PPP模式客观上带有向社会融资的效应，但PPP的本质是更高效地满足社会对公共产品和服务的诉求，更有效地利用好政府财政资源，以及促进政府职能的转型。当前推广PPP模式，本质上是推动一场新的公共产品和服务变革。过去，看似政府在公共产品和服务上投入许多资源，但许多公共资源实际变成了钢筋水泥组成的形象工程，未有效形成公共服务和产品，更谈不上最大化政府公共财政效用。通过PPP模式，公共产品和服务就可走出政府自产自供的格，拓宽社会资本参与公共事务管理的有效途径，让公共产品和公共服务进入自由竞争的资本市场。这一方式的转变不仅极大地避免公共财政资源沉淀，而且提高了公共财政资源的使用效率。从这个角度上讲，PPP模式可视作一场公共产品和服务的供给革命。
（二）政府过分主导
在PPP模式下，政府具有双重地位，一方面，政府是PPP合同的一方当事人，另一方面，政府是项目的牵头人，要为项目的发起和运作提供稳定的政治和法律环境。政府与社会资本之间既有民事法律关系，又有行政法律关系。基于各自不同的权责行使各自职责，应尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位，如若政府在发起的各种特定PPP项目公司（SPV）中占据主导地位，社会资本更多为项目配资，那么PPP将被社会资本误解为单纯的政府融资工具，进而削弱社会资本的参与热情，不利于PPP的健康发展。当然，政府作为合同一方，主要责任和权利是监督社会资本的投资建设经营活动，政府应充分给予社会资本以建设经营的自主权，不对项目公司的具体经营活动多加干预，政府和社会资本各司其职，以保证PPP项目在国家法律法规和双方的PPP协议和特许经营协议的正常轨道上运行。
三、PPP和特许经营、PPP和招投标分别有哪些关联点？
（一）PPP和特许经营
特许经营是政府与社会资本合作（PPP）项目的一种方式，发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资[2014]2724号）规定，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
1、PPP和特许经营相互交叉的地方：
（1）融资模式上存在重叠，PPP的融资模式有BOT、BTO、BOO、BOOT、TOT、ROT等，基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：BOT、BTO、BOOT、ROOT、ROT等。
（2）适用范围上存在重叠：能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目。
（3）特许经营是一种采用特许模式的契约型PPP，通过获得排他性或垄断性的权利，在一定期限和范围内开发利用某种自然资源、从事某种特定行业、提供某项公共服务或经营某项公用事业产品，也即“吸引民间资本参与特许经营性项目建设与运营”。获得特许经营权的企业，通过直接向公众提供公共产品和服务，履行经营协议，从使用者处收取费用来获取收益，同时接受主管部门对产品和服务质量的监督检查。
2、PPP和特许经营相互区别的地方：
（1）特许经营是独家经营某一垄断性基础设施的权利，一定包含经营的因素。PPP是通过政企合作完成某一基础设施或城市建设项目的融资、建设或者运营工作或全部工作。因此特许经营仅是PPP运营阶段的一部分。
（2）特许经营者既有包含商业机构的PPP项目公司，也有政府下属的国有企业。PPP项目既有包含运营的项目，也有不包含运营的项目。
（3）PPP强调的是主体之间的合作，特许经营强调的是经营行为是垄断的，因此会有“特许经营的PPP项目”之类的说法。
（4）PPP的范围和内涵是比较宽泛的，既包括特许经营，也有股权合作，还有政府购买服务等多种形式。
（二）PPP和招投标：
PPP在目前更多的是一种站在项目整体高度，解决项目融资问题的模式，其长远定义应为一种更好地提供公共产品和服务的项目运作模式。PPP流程包括了项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五大程序。招投标仅是项目采购流程中合作方选择的一种方式。除了公开招投标，还包括邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式选择社会资本方。从适用范围的角度看，PPP主要适用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目，而招投标的适用范围更广。从采购对象来说，招投标仅仅是采购工程,而PPP采购的是社会投资人为主导的融资、工程建设及其后续运营等相关服务。这两者属于不同层次的范畴，一个在项目整体层次，一个在项目具体程序层次。
