“三旧”改造拆迁补偿纠纷中政府裁决的探索与完善

“三旧”改造拆迁补偿纠纷中政府裁决的探索与完善

2009年以来，广东在全国率先开展“三旧”改造工作，广州、深圳、佛山等一批城市先行先试，在盘活存量土地资源、保障经济社会发展方面大胆探索，为国家建立城镇低效用地再开发制度提供了“广东经验”。尽管“三旧”改造工作开展得如火如荼，另一方面，许多问题也逐渐暴露出来。由于“三旧”改造涉及多方利益，在无法协调一致的情形下往往导致部分旧改项目久拖不决。

为了有效解决“三旧”改造中多方利益纠纷久拖不决，“钉子户”漫天要价，拒绝协商搬离，少数住户拒绝搬迁导致“三旧”改造项目无法推进等问题，2019年9月4日，广东省人民政府发布了《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）(下称“《指导意见》”)。《指导意见》强调要强化“三旧”改造中的行政司法保障，实行政府裁决和司法裁判。《指导意见》指出，“三旧”改造项目，多数原权利主体同意改造，少数原权利主体不同意改造的，按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定处理；法律法规没有规定的，可积极探索政府裁决。对于少数“钉子户”不同意改造的情形，由原权利主体向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议是否具有合理性，一旦人民政府裁决其具有合理性，即可要求让钉子户限期搬迁。

关于以“多数决”为基础，创造性地提出探索“政府裁决、司法裁判”解决“钉子户”的模式，这是否属于多数人的暴政问题，最先提出“多数人暴政”的是法国人托克维尔，以多数人名义行使的无限权力称之为“多数人的暴政”。多数人和少数人从来不是对立的，而是要在有机协调的前提下统筹兼顾，并不是简单的通过民主程序将多数人的意志体现即可。

从民事法律利益状态上看，多数决的法律利益状态是法律行为中的决议（复数意思表示之间的互动，即意思互动），迪特尔·施瓦布、卡尔·拉伦茨等法学家均是将法律行为分为单方行为、合同行为和决议。决议是法律行为的一种，当然也有意思自治的适用，但少数服从多数，对少数人讲怎么能称之为意思自治而不是意思他治呢，还是充其量只能称为意思民主呢（即多数人通过民主表决程序表达意思表示）

决议是集体意思形成的一般性制度，适用于公司、社团、业主大会、村民委员会等利益的特殊集合体，多数决适用最广的领域在于股东会决议制度，《公司法》第四十二条第二款规定出席会议的股东应当在会议记录上签名。签字视为股东对决议最终妥协并认可，应推定为遵从了意思自治，正如乌尔比安说，团体中多数人所为任何事情,都是全体人的行为；拒签则属于对意思自治的违反，《公司法》对持反对意见的股东的利益保护规定了相应的救济措施，例如符合法定条件的可以提起决议无效之诉，股东回购请求权之诉等。从民事法律渊源上看，第一，《物权法》第九十七条规定了按份共有制度为71号文提供一定法律基础，71号文规定土地或地上建筑物为多个权利主体按份共有的，占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议，但是第九十七条属于任意性规范，共有人之间可以特别约定予以排除，甚至占份额2/3以上的共有人同意处分共有物的，实际上是处分各个共有人份额的总和，若属于交易的情况下，不同意处分的共有人对同意处分的共有人所持份额，享有优先购买权，以上情况发生时，省政府的71号文并不能优于物权法的规定而被适用；第二，《物权法》第76条规定了建筑区分所有制度为71号文提供一定法律基础，71号文规定建筑物区分所有权的，专有部分占建筑物总面积不少于三分之二且占总人数不少于三分之二的权利主体已签订搬迁补偿安置协议，建筑物区分所有权属于三位一体的权利，具有物法性（共有权）和人法性（社员权），是具有特殊的利益状态即在使用、归属、构造上不可分离的共同关系，《物权法》第78条以及《建筑物区分所有权解释》第16条第2款都有规定，业主大会的决议对业主具有约束效力，对于业主权利的保护，《物业管理条例》第19条以及《物权法》第78条规定了行政法上的行政机关的行政撤销权、业主申请法院撤销权，广东省人民政府71号文规定的行政裁决是否会影响相关权利的行使？，变相使得业主的申请法院撤销权受到影响，使得业主只能通过行政诉讼，采用民告官的方式去维护自己的权利，如果有这种可能性存在，那么，首先，71号文明显违背相关法律的规定，其次，在具体行政裁决行为中，变相的排除当事人的民事救济权利，不符合71号文自身的立法本意，不能将71号文贯彻实施，属于政策自始的隐藏漏洞。

从我国其他地区和比较法的观点上看，日本《都市再开发法》，也都是采取多数决精神。只要更新事业通过后，政府即把都更案的所有权移转至重建会，住户可以考虑2个月，若仍不同意都更，重建会将以更新后的市值向原住户承购，随即拆除动工。

我国台湾地区《都市更新条例》在第三十七条亦规定实施者拟订或变更都市更新事业计画报核时，应经一定比率之私有土地与私有合法建筑物所有权人数及所有权面积之同意；其同意比率依下列规定计算。但私有土地及私有合法建筑物所有权面积均超过十分之九同意者，其所有权人数不予计算。并且区分了不同的情形予以不同的比例适用，公开评选委托都市更新事业机构的，采用双过半原则（面积、人），主管机关划定或自行划定更新单元的，面积、人数要超过四分之三同意，未划定实施更新地区而符合一定条件自行划定的，人数、面积要超过五分之四同意，并有兜底条款，其余更新地区面积、人数要超过四分之三同意。对于强制拆迁问题，都更规定，拆除或迁移前，应就拆除或迁移之期日、方式、安置或其他拆迁相关事项，本於真诚磋商精神予以协调，并订定期限办理拆除或迁移；协调不成者，由实施者请求直辖市、县（市）主管机关代为之；直辖市、县（市）主管机关受理後应再行协调，再行协调不成者，直辖市、县（市）主管机关应订定期限办理拆除或迁移。

2012年春天发生在台北市士林区的一起都市更新争议文林苑事件。2009年，台北市将文林苑列入“都更”计划，符合都更的相关规定，但“都更”范围内的王姓住户不愿参与“都更”，屡次沟通之后仍未取得其同意。承包人乐扬建设依“都更”条例第36条申请台北市政府强制拆除。2012年3月，台北市政府执行法院判决强制拆除了王家住宅。并引发连串抗争运动与诉讼案。2014年3月，王姓住户的儿子自行拆除了搭建，与承包人达成和解。但之前支持王家的学生和民间团体表示不谅解，并要求王家赔偿他们抗争所花的代价。“文林苑事件”引发台湾社会广泛关注，争议焦点集中在多数人表决同意能否成为强拆的理由。钉子户王家曾就多数决制度申请台湾“大法官”释法。“大法官”没有否定多数决制度，但指出部分条文有瑕疵必须修改。台湾“都更”条例于1998年颁布实施后经过8次修改，“文林苑事件”后，第9次修改“都更”条例成为台湾各界共识。学界认为，此次修法应加入具有公信力、公权力的协商机制，当局应担起责任，而非任由建筑商和民众去协调。台湾地区立法机构收到多个修法版本，但迄今未有结果，这可能就是我国在建立城市更新制度时，一直所面临的困扰之处所在，既在当前法律制度下要符合国情又要顺应人民更新的呼声。《指导意见》对申请政府裁决的适用情形做出了限定，只有在满足以下四种情形时才可向政府申请进行政府裁决。（1）土地或地上建筑物为多个权利主体按份共有的，占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议；（2）建筑物区分所有权的，专有部分占建筑物总面积不少于三分之二且占总人数不少于三分之二的权利主体已签订搬迁补偿安置协议；（3）拆除范围内用地包含多个地块的，符合上述规定的地块总用地面积应当不少于拆除范围用地面积的80%；（4）属于旧村庄改造用地，农村集体经济组织以及不少于三分之二的村民或户代表已签订搬迁补偿安置协议。《指导意见》中还提到要对政府裁决不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼且不履行裁决的，由作出裁决的人民政府申请人民法院强制执行。

《指导文件》中提出在“三旧”改造中少数原权利主体不同意改造时，政府对搬迁补偿安置协议的合理性进行裁决虽然并无明确的法律依据，但是属于解决当下旧改僵局的积极探索。行政裁决是指行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。行政裁决的主体是法律法规授权的行政机关，行政机关实行行政裁决要遵循依法依规原则，只有法律法规对行政机关做出授权，行政机关才具有行政裁决的职权。2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》第十四条中曾规定，“拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。”随着2011年1月《国有土地上房屋征收与补偿条例》的公布，《城市房屋拆迁管理条例》也随之废止。《国有土地上房屋征收与补偿条例》删去了政府裁决相关条文，仅在第十四条中规定“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。” 目前，国家法律法规还未对民事主体之间发生的集体土地拆迁补偿安置争议解决渠道做出具体规定，但针对政府征收集体土地的情形，《土地管理法实施条例》第二十五条中“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。因此，《指导意见》参照上述法条的规定，明确提出了在“三旧”改造中可以适用政府裁决机制，是建立在目前法律框架体系基础上的一种延伸和探索。

政府行政裁决应当依法依规进行，在探索开展政府裁决时也应注意其合法合规性，在政府裁决制度探索中应当完善相关法律法规制定工作，并对政府裁决的各类实质和程序性细节制定相应配套措施。中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月2日印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》中提到，行政机关开展行政裁决工作要遵循依法依规原则,即只有法律法规授权行政机关可以进行行政裁决的,行政机关才有行政裁决的职权,并要将行政裁决事项纳入权力清单向社会公开。法律法规规定行政裁决职责的,国务院有关部门、省级政府应当参照民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定,以规章的形式出台具体程序性规定,逐步完善符合本部门本地区实际的行政裁决程序。

广东省政府发布《指导意见》的初衷在于打破当前“三旧”改造进展缓慢的僵局，更好的实现公共利益。在实际操作中，应当结合广东省的实际情况，制定符合本地区实际的具体行程裁决程序和操作办法，加强政府行政裁决与司法裁判程序之间的衔接，确保生效的行政裁决能够合法有序的转入人民法院的强制执行程序，以实现更有效率的解决争议，从而加快“三旧”改造的进展。