PPP项目合同争议解决机制之争议解决机制的全流程

政府与社会资本合作（PPP）模式（“PPP”）在中国的发展历程大致经历了三个阶段，九十年代开始以外商投资为主的导入摸索阶段；自2013年十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”后，国务院及各部委陆续出台一系列规范性文件助力的爆发性增长阶段，以及以2017年11月10日施行的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）为标志进入的规范整改阶段。根据全国PPP综合信息平台的统计数据，截止目前我国PPP项目增长的峰值在2017年6月末，当时全国入库项目13554个，总投资额达16.3万亿元。自财办金[2017]92号文发布后，根据相关部门文件的规范要求，截止2018年三季度，全国PPP综合信息平台累计清退管理库项目2254个，合计清减的投资额为3.06万亿元。虽经规范整改，但整体而言PPP项目的状态有出亦有进，入库项目数亦在稳步增加，截止2018年三季度，全国PPP综合信息平台项目管理库在库项目数8289个，投资额12.3万亿元，储备清单项目数4181个，投资额5万亿元。

在爆发式增长阶段势必导致部分项目前期准备时间不足、前期工作不充分、项目合同拟定仓促、参与方实操经验欠缺，加之国内外经济、政治环境动态变化等因素相互交织，我国PPP项目在执行过程中可能产生较多争议。基于此，构建一套完整的PPP项目合同争议解决机制显得尤为紧迫和重要。

在阐述PPP项目合同争议解决机制的设置内容之前，需首先界定该机制的范围。本文所阐述的PPP项目合同争议解决机制立足于PPP项目合同，其范围可从下述三个维度界定，其一为该机制适用的主体对象范围，其二为该机制适用的期间，其三为该机制本身的范围。

首先，PPP项目的实施涉及多方主体，包括政府方、项目公司、中标社会资本、融资方、担保方、保险公司、承包方等，各方之间签订的各种协议共同构成广义的PPP项目合同群并形成PPP项目法律关系网。但PPP项目的核心法律关系产生于政府方、项目公司、中标社会资本三者（“核心主体”）之间签订的PPP项目合同，PPP项目合同中约定了核心主体之间的责权利义务关系。PPP项目合同之外各方另行签订融资合同、担保合同、保险合同或工程总承包合同、施工合同的目的在于促进PPP项目合同的履行，这些合同的履行与否并不直接影响PPP项目合同项下的权利与义务，通常亦不直接触发PPP项目合同项下的违约机制，故本文提出的争议解决机制应首先适用于核心主体之间基于PPP项目合同产生的争议。若PPP项目核心主体与其他第三方签订的为推进PPP项目实施的其他协议中能采用本文所建议的争议解决机制，则可为PPP项目的风险防控设下多重防火墙，更利于PPP项目的落地实施。

其次，本文所探讨的PPP项目合同争议解决机制的适用期间为自PPP项目合同签订起至项目移交质保期届满且中标社会资本与政府方之间的权利义务履行完毕之日止。PPP项目采购期间产生的法律争议适用相关采购规定解决。

最后，该争议是PPP项目合同各方为实施PPP项目合同之目的而产生的。

目前就PPP项目合同争议解决机制的讨论，学术界与实务界在争议适用民事诉讼还是行政诉讼、PPP项目合同争议能否进行仲裁进行了较为充分的讨论，然而较少涉及非诉讼/仲裁的争议解决机制，笔者认为基于PPP项目合作周期长、内容复杂的特征，缺少非诉讼/仲裁争议解决机制是构建PPP项目合同争议解决机制的重大缺失。在PPP项目合同争议的解决机制中，非诉讼/仲裁争议解决机制的优势在于成本低、耗时短、效率高，且不割裂双方合作关系。

1、美国ADR机制

ADR（AlternativeDispute Resolution）即“选择性争议解决方式”或“替代诉讼的争议解决方式”，在美国，ADR是各种非诉讼争议解决方法或技术的总称，其主要特征为：非正式性（不产生国家公权力参与的裁决效力）、合意性（双方自主选择）、共融性（多种ADR机制混合使用）与附属性（若无法解决最终依然需要诉讼）。ADR制度的蓬勃发展始于本世纪60年代，因美国民权运动的迅速发展社会诉争明显增多，美国诉讼程序复杂、费用昂贵等客观条件制约了民众行使权力，为解决社会综合诉求，提供多种司法体制外的争议解决机制，美国推动了ADR制度的建立。具体措施包括立法层面明确ADR的合法地位，如1990年的美国民事司法改革法（Civil Justice Reform Act of1990）、行政争议解决法、谈判制定规则法都包括了ADR程序；实操层面设置相应机构予以支持，如联邦与各州都有专门的ADR委员会，美国律师协会（ABA）设有争议解决特别委员会，加利福尼亚州设置有公共援助中心（Center for Public Resources，CPR）。

2、英国PF2合同争议解决模式

英国的《标准化PF2合同》认为直接通过法院来解决PF2合同产生的争议不恰当，可以采取一种更有效、更经济的解决争议的方法来替代正式争议解决程序。《标准化PF2合同》建议争议解决机制大致分为三个阶段：

（1）管理局（theAuthority）和合同缔约方/承包商（Contractor）在一段固定的时间内（可能涉及不同级别的内部磋商）相互协商，以期达成双方都满意的协议。

（2）如果协商失败，双方可以将争议提交给双方商定的相应行业专家决定，专家可以是建筑或运营行业专家、财务专家等。

（3）如果任何一方对专家的决定不满意，可以将此事项提交仲裁或法院作出最终和具有约束力的裁决。