浅谈PPP项目合同纠纷解决机制

一、引言

PPP模式作为国家治理现代化体制的创新模式，已经取得初步成效，特别是2014年—2017年由于政府的大力支持更是高速发展，但是在这个过程中也暴露出法律规范不健全、项目风险高等一系列问题，特别是有关PPP项目合同纠纷解决机制这个方面，由于缺乏统一的法律规范，现有的法规、政策对PPP项目合同纠纷解决机制规定比较模糊，可操作性比较弱。当前很多PPP项目已经进入执行阶段，PPP项目合同纠纷问题突显，只有从立法、司法等多个方面规范PPP项目合同纠纷解决机制，才能为PPP项目的健康发展提供依据。

二、PPP项目合同的性质界定

（一）PPP项目合同体系

PPP项目的正常运行需要一个完整的PPP合同体系，在整个PPP项目合同体系中主要包括：PPP项目合同、融资合同、保险合同、股东协议、工程承包合同、运营服务合同等，如图1所示。可见PPP项目合同在整个合同体系中处于核心地位，PPP项目合同的签订与顺利执行对合同体系中其他合同的执行的前提和基础。

（二）PPP项目合同性质之争

PPP项目合同不同于普通合同。根据《合同法》规定“合同是指平等主体的双方或多方当事人（自然人或法人）关于建立、变更、消灭民事法律关系的协议”，但PPP项目合同的主体一方是政府或者政府授权的职能部门，另一方是具有融资能力的社会资本方，而且在合同履行的过程中政府方具有监督、单方变更、解除合同的行政优益权，所以对于PPP项目合同的性质不管是理论界还是法律法规都存在矛盾冲突。

1、理论界对于PPP项目合同性质的界定

行政协议说。PPP项目合同涉及的内容大多是属于特许经营协议，我国早在2015年修订的《行政诉讼法司法解释》中就明确的将特许经营协议纳入行政协议的范畴。行政协议是指“行政主体为实现公共职能而与行政相对人签订的具有‘公益性’的协议”。有学者认为，PPP项目合同属于行政协议是因为（1）合同主体适格。PPP项目合同签订的主体一方是具有行政职权的政府，另一方是具备特殊条件的社会资本。（2）合同主体双方权利义务不对等。在PPP项目合同履行的过程中政府对社会资本具有监督管理、单方解除协议、行使行政处罚等行政优益权（3）合同目的具有公益性。PPP项目合同的签订是为缓解政府财政压力，为社会提供公共服务，本身具有“公益”性。所以不管是合同签订的主体还是签订的目的都与行政协议的特性相符，理应属于行政协议。

民事合同说。有学者认为PPP项目合同是政府作为平等民事主体与社会主体签订的合同，是属于民事意义上的合同，合同双方在整个过程中享有平等的权利和义务。

混合合同说。PPP项目合同本身比较复杂，内容涉及较广。一方面在合同中既包括政府对于社会资本在建设、运营、移交过程中的监督管理关系，另一方面又包括政府与社会资本方对公共服务建设、运营的买卖关系。所以有学者认为PPP项目合同既具有民事合同的性质又具有行政协议的性质。

2、财政部对PPP项目合同性质的界定

根据财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）（以下简称“《PPP项目合同指南》”）：“PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。”和财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）（“以下简称《PPP操作指南》”）第28条第3款：“在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。”可见政府对于作为合同参与方产生合同纠纷时认定为民事纠纷。

根据财政部《PPP项目合同指南》：“政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。”和《PPP操作指南》第30条第2款：“社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。”，可见对于政府实施的行政管理职能时产生的合同纠纷认定为行政纠纷。

笔者认为，虽然目前还没有一个比较权威的法律对PPP项目合同的性质进行明确界定，但是通过现有的法规政策以及理论研究，对于PPP项目合同性质最科学的界定应属于混合合同，即兼具民事合同和行政协议特性。

三、PPP项目合同产生争议的性质判断

2015年《行政诉讼法司法解释》中明确规定将特许经营协议纳入行政诉讼的范畴，但前文已经论述过，由于PPP项目合同属于混合合同，并不是简单意义上的特许经营协议，其内容兼具民事与行政两种性质，所以笔者认为当合同在订立过程中产生纠纷时应根据合同内容所具有的不同性质采取不同的解决机制。

对于PPP项目合同的主要内容，本文以“某城镇供热PPP项目合同”示范文本为例来体现PPP项目合同内容中存在的普遍性：该合同内容包括总则；定义与解释；特许经营权授予；期限及履约担保；特许经营权范围与实施；供热设施的所有权与经营权；供热设施的管理、维修、更新及征用、征收、补偿；公共用地、道路及其它公共设施的占用；影响用户用热工程、事故的报告与通知；供热价格；供热安全；特许经营协议的终止；特许经营协议终止后的资产处置；供热质量和服务；甲方的权利和义务；乙方的权利与义务及承诺；法律责任，协议的变更，不可抗力；争议的解决。笔者认为在这份PPP项目合同中，对于“供热设施的所有权与经营权；供热设施的管理、维修、更新及征用、征收、补偿；资产处置”等事关项目公司民事权利的部分应采取仲裁或民事诉讼的方式解决纠纷，而对于特许经营权的授予，特许经营协议的终止、政府单方解除协议等涉及行政优益权的内容，由于政府行使的是行政职能，本身就具有行政性，所以在产生合同纠纷时应采取行政诉讼，从而维护社会资本方的合法权益。

四、PPP项目合同纠纷解决机制