土地一级开发中环节适用政府购买服务的合规要点整理

（一）土地储备和一级开发的定义

土地储备，在国土资规[2017]17号文中《土地储备管理办法》具有其明确的定义，“土地储备是指县级(含)以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为”。

这里，我们将土地储备简称为“储存以备供应”。它主要包括①依法取得土地(征拆收回)、②组织前期开发(七通一平[1])，从而进行③“储存以备供应”。

“土地一级开发”一般是指出资实施征拆建设并出让土地获取收益的行为，但它并不是一个正式用语，在国土资源部(自然资源部)和财政部这样的部委文件中几乎从没见过。

（二）土地储备和一级开发的区别

土地储备与土地一级开发，都含有①依法取得土地(征拆收回)、②组织前期开发(七通一平)的过程。

土地储备与土地一级开发的区别，在于之后的环节中，土地储备工作进行③“储存以备供应”，然后，土地一级开发进行“出让获取收益”。二者的区别主要是体现在有没有“土地交易环节”。

（一）征拆收回和七通一平的委托

按照17号文的表述，土地储备业务范围包括①征拆收回、②前期开发(七通一平)两个重要环节，从而进行③“储存以备供应”。

虽然，财综4号文[2]规定，“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”；

但是在客观上，对于①征拆收回、②前期开发(七通一平)两个环节，储备机构均不能独立完成，现实操作中，拆迁和七通一平建设，基本上是分别委托给住建部门下属的拆迁部门和建设部门来实施的；

所以，也只有“储存以备供应”环节能够由储备机构独立完成；当然，交易环节是必须由国土资源及财政部门来完成的。

 4号文关于“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”的规定，是指其他机构不得从事全程的土地储备工作，也不能从事全程的土地一级开发工作，特别是不得开立、持有、抵押土地储备证；更不能组织出让土地，也不能享有土地收益分成。

因此，土地一级开发和土地储备，均不能整体纳入政府购买服务内容范围中。

但是，并不能说4号文完全禁止了平台公司从事“土地一级开发或土地储备的其中环节”，因为在现实操作中，①征拆收回、②前期开发(七通一平)两个环节本来就是委托出去操作的，目前看，也不大可能由土地储备机构独自完成。