城市更新拆迁利器丨“收回集体土地使用权”

（本文转载至：城市更新政策库）

日前，《广州市城市更新条例（征求意见稿）》公开征求意见。在该征求意见稿中，针对城市更新中的拆迁难题，广州市提出了“收回集体土地使用权”、“政府对未签约部分房屋实施国有土地上房屋征收”“行政裁决”等手段用于解决“钉子户”问题，本文针对《广州市城市更新条例（征求意见稿）》中的农村集体经济组织“收回集体土地使用权”进行研究，以便城市更新参与者对此种拆迁手段有进一步的了解。

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《广州市城市更新条例（征求意见稿）》中的“收回集体土地使用权”

《广州市城市更新条例（征求意见稿）》第四十四条规定：“项目实施方案生效后，农村集体经济组织可以依据《中华人民共和国土地管理法》报经原批准用地的机关批准收回集体土地使用权。宅基地使用权人拒不交回土地使用权，且旧村庄更新改造项目搬迁安置补偿协议签订人数占比达到百分之九十五的，农村集体经济组织可以向人民法院提起诉讼。”

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城市更新中“收回集体土地使用权”的法律依据

关于农村集体经济组织收回集体土地使用权的做法在《土地管理法》有明确规定。《土地管理法》第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。”

从上述条文可以看出，《土地管理法》并没有直接规定拆迁、旧改、城市更新系收回集体土地使用权的情形之一。但《土地管理法》第五十八条规定了为实施城市规划进行旧城区改建系收回国有土地使用权的情形之一：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；”该条规定将“为实施城市规划进行旧城区改建”视为一种公共利益需要。收回集体土地使用权和收回国有土地使用权的立法规定多有相似之处，根据体系解释的法律解释方法，为实施城市规划进行旧村庄改建也应属于《土地管理法》第六十六条第一款“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”情形。

有学者将我国收回土地使用权的行为进行了分类，他认为《土地管理法》第五十八条第（一）项和“为实施城市规划进行旧城区改建”情形和第六十六条第(一) 项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设”都属于为公益性收回，目的是为了公共利益的需要。[1]在这个层面而言，为实施城市规划进行旧村庄改建应纳入为乡（镇）村公共设施和公益事业建设的范畴中。

最高法发布全国法院十大践行能动司法理念优秀案例之八猎德城中村改造项目也认可了三旧改造、城市更新属于收回集体土地使用权的“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设”的情形。[2]实务中，主流观点认为旧村改造项目是为了提高村民整体生活水平，改善村庄居住环境，系公共设施和公益性事业建设项目。农村集体经济组织为实现旧村改造项目经过了民主决议程序决定收回集体土地所有权，体现了大多数村民的意见，符合大多数村民的利益，属于《土地管理法》第六十六条第一款“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”规定的情形，支持农村集体经济组织收回集体土地所有权的诉讼请求。[3]　

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城市更新中收回集体土地使用权的实操案例

在城市更新、征地拆迁项目中，由农村集体经济组织针对少数不予签约的村民进行土地使用权收回，以此促进拆迁，早已有相应的案例：

为建设国际化大都市及完善广州市政建设，猎德城中村的改造被广州市政府列为试点工程。猎德村先后召开了两次股东代表大会，经全体股东代表表决，通过了《猎德村整体改造实施方案》和《猎德村旧村改造村民房屋拆迁补偿安置方案》，决定收回猎德村桥西南区的集体土地使用权。《猎德村整体改造实施方案》和《猎德村旧村改造村民房屋拆迁补偿安置方案》经过了广州市、天河区两级政府批准同意实施。其后，猎德经济发展有限公司发出致全体村民、住户的《通知》，要求包括猎德村桥西南区的村民指定日期前全面清场完毕。由于李应光等八人在上述搬限期内拒签拆迁安置补偿协议并拒绝交付土地，猎德公司向广州市天河区人民法院提起诉讼，要求收回李应光等八人的集体土地使用权。

 2020年 5月12日至18日，在西华片签约率达到97.2%的情况下，茅岗经联社8社、9社、11社开展“关于茅岗西华片收回集体土地使用权用于城中村改造”的主题事项表决工作，表决通过了同意收回未签约村民占用的集体土地的决议并予以公示。其中，村民成员应投票人数为693人，参与投票人员为629人，占应投票人数的90.7%，同意收回未签约村民占用的集体土地的村民成员人数为629人，占投票人数的比率为100%。

为实施村庄集镇规划旧村改造，古冶区卑家店镇范各庄三街村召开村民代表会议，经讨论决定收回含孙振全在内等15户宅基地使用权，并于当日将会议决定进行公示，后经该村村委会申请，古冶区政府作出《关于同意卑家店镇范各庄三街村村委会收回张宝晗等15户宅基地使用权的批复》。

为开展村庄改造，刘家园村召开全体党员、村民代表会议，先后表决通过《刘家园村搬迁安置补偿方案》和收回本村集体土地使用权的决议，并按照《刘家园村搬迁改造安置补偿方案》的补偿方式对集体土地上的房屋及附着物进行补偿等。刘家园村共有房屋581处，其中576处的房屋产权人已与村委会签订安置补偿协议并领取了补偿款，截止2020年3月，仅有剩余5处房屋权利人未签协议，签约率99.14%。之后，刘家园村获得黄岛区政府同意刘家园村所在的珠海街道办事处的请示的批复后进行了公示，并作出了“办理安置补偿告知书”和“限期交回集体土地使用权通知书”且告知和送达给未签协议的权利人。

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城市更新中采用“收回集体土地使用权”促进拆迁的注意事项

 1.农村集体经济组织在收回集体土地使用权时，应当履行相应民主表决程序

根据《广东省农村集体资产管理条例》第十三条和第十四条规定，农村集体经济组织收回集体土地使用权涉及到集体资产处置，属于重大事项，需要经有三分之二以上具有表决权的成员参加并经经济合作社或股份经济合作社成员表决权总数的三分之二以上通过。

同时根据《村民委员会组织法》第八条、第二十二条和第二十六条的规定，村民委员会对集体土地拥有管理职能，村民会议或村民代表会议可以对收回集体土地使用权的决议进行表决。如果由村民会议表决收回集体土地使用权事项，会议应有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户代表参加且表决事项经到会人员的过半数通过。而如果村民会议授权村民代表会议讨论决定收回集体土地使用权事项的，会议应有三分之二以上的组成人员参加并且所作决定应当经到会人员的过半数同意。

2.收回集体土地使用权需经批准

根据《土地管理法》第二十条和第六十六的规定，农村集体经济组织收回集体土地使用权需要经过集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准。在上述案例中，农村集体经济组织会逐级上报请原批准用地的人民政府批准，批准机关多以批复的方式表示是否同意批准农村集体组织收回集体土地使用权。

3.权利人拒不交回土地使用权时，村委会/农村集体经济组织不宜直接自行拆除拆除房屋

村民委员会虽是基层群众性自治组织，但法律并没有授予村民委员会拆除房子的权力。村民委员会可以向通知权利人限期腾空宅基地上的建筑物和附属物及交回宅基地，但不宜自行拆除果宅基地使用权人的房屋。如果宅基地使用权人到期不腾空宅基地上的建筑物和附属物，村委会自行拆除拒不交回土地使用权的宅基地使用权人的房屋，将存在违反法律规定，侵害权利人的合法权益的风险。

村委会虽然不宜自行拆除拒不交回土地使用权的宅基地使用权人的房屋，但可以向法院起诉，胜诉后请求强制执行。上述的猎德城中村改造项目就是通过先行向法院提起诉讼，然后根据胜诉判决申请法院强制执行，拆除拒不交回土地使用权的宅基地使用权人的房屋等方式收回集体土地使用权。

顺带一提的是，《广州市城市更新条例（征求意见稿）》中提及“宅基地使用权人拒不交回土地使用权，且旧村庄更新改造项目搬迁安置补偿协议签订人数占比达到百分之九十五的，农村集体经济组织可以向人民法院提起诉讼。”该条款增加了农村集体经济组织起诉的前提条件，然而从权利救济的角度而言，如农村集体经济组织依法作出收回土地使用权的决定后，如村民拒不交回土地的，农村集体经济组织的权利已受侵害，均应当有权提起诉讼。《广州市城市更新条例（征求意见稿）》中对农村集体经济组织的诉权进行限制的规定，有待进一步商榷。

结  语

《广州市城市更新条例（征求意见稿）》明确了旧村庄改造项目中可以适用农村集体经济组织收回集体土地使用权的规定，为解决城市更新中的拆迁难题增加了解决思路，体现了广州多维度促进拆迁，着力推动城市更新快速发展的思路。建议城市更新参与者密切关注《广州市城市更新条例》的出台情况，适时采取“收回集体土地使用权”这一利器促进实现“快拆”目标。