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做地模式是否会增加地方政府隐性债务?

2023-05-09

经国务院批准,上海市、广东省等经济体量大、财政实力强的地区,率先开展全域无隐性债务试点工作,实现隐性债务清零,为全国其他地区全面化解隐性债务提供有益探索。近几年,隐性债务成为广东地区各地方政府的关注要点。


根据2018年8月国务院发布的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发〔2018〕27号文),文件正式定义了隐性债务。地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外,直接或间接以财政资金偿还,以及违法提供担保等方式举借的债务。


根据财政部的说明,隐性债务的融资方式主要有两类

1、国有企事业单位等机构为政府举债、并由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;


2、在政府投资基金、PPP、政府购买服务过程中政府方约定通过回购本金、承诺保底收益等明股实债形式的债务支出。


简而言之,地方政府隐性债务是指,地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。


《广州市人民政府办公厅关于印发广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》(穗府办函〔2023〕12号)(以下简称“《做地工作措施》”)、《广州市规划和自然资源局广州市住房和城乡建设局关于印发广州市统筹做地推进高质量发展工作方案的通知》(穗规划资源字〔2023〕5号)(以下简称“《做地工作方案》”)的出台引起各方热议,除“做地与土储相分离”、“做地主体的确定”、“做地资金来源”、“做地主体回报机制”、“做地与城市更新政策的衔接”以及“点状征收”等话题外,做地是否会增加地方政府隐性债务亦经常被做地主体提及,本文主要对此疑虑做初步探索,以期更多专业人士一起研究。


根据《做地工作措施》第三条规定,做地主体筹集资金,配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作,实施“七通一平”,将“生地”做成“熟地”交由政府收储。及第五条规定,“鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以做地资金支持。鼓励社会机构设立做地专项基金,支持做地主体融资。”那么政府认定的做地全资国有企业筹集的做地资金是否构成地方政府隐性债务?


《做地工作措施》显示做地主体筹集资金的方式可以是银行贷款、企业债、公司债、专项基金等工具。因此,做地主体筹集资金可以是权益性融资,也可以是债务融资,如果是权益性融资,不存在地方政府隐性债务问题。如果是债务性融资,需要结合具体融资工具分析,结合地方政府隐性债务的内涵和认定进行判断,具体分析如下:


(一)按照《做地工作方案》的规定,做地主体完成做地后,与土地储备机构签订土地收储补偿协议,启动收储工作,土地储备机构按照协议内容给予做地主体收储补偿。补偿标准以新规划用途市场评估价的一定比例执行,支付补偿款时间节点按照土地收储补偿协议约定执行。即做地主体的收益是土地收储补偿款,该土地收储补偿款为财政资金。而从土地收储资金的来源看,依据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)和《土地储备资金财务管理办法》(财综〔2018〕8号)的相关规定,土地储备资金来源包括:土地出让收入、国有土地收益基金、专项债券和经财政部门批准的可用于土地储备的其他财政资金。因此,可以肯定政府土储部门向做地主体支付的做地费用绝大部分来自于土地出让收入,因为除此之外,土储部门其他收入来源占比很少。部分市场研究者认为,以预期土地出让收入作为还款来源,这构成地方政府隐性债务。但笔者有不同的看法;


首先,在我国的预算体系之下,国有企业纳入资本运营预算,只有入股、分红等才纳入财政预算,而在政企分离之下,国有企业的投资与经营属于企业自主行为,不受财政约束。虽然做地主体做地的收益是来源于土地收储补偿,该补偿款为财政资金,但如果做地主体融资与做地主体的回款来源不是挂钩的,而是做地主体自身的市场行为,即不因做地主体融资还款不能,提供融资的主体就可以直接要求地方政府财政资金偿还;


其次,从做地主体取得的做地费用的性质看,做地主体取得的是财政资金,而非土地出让收入。因为从法律关系来讲,包含土地出让收入在内的所有财政收入均实行“收支两条线”,土地出让金仅在收入发生时,以“土地出让金”名义确认政府基金性收入,该收入必须全额上缴国库,成为政府财政收入的一部分。然后,当需要支出的时候,再根据政府编列的相关预算,由有关政府部门以财政资金的形式支付出去。此时,支付出去的财政资金与土地出让收入已经完全没有关系了;


最后,地块未来出让收入与该地块现在的做地费用如果不是一一对应,不是以未来不确定的土地出让收入偿付现在已经确定发生的费用,不违反“以收定支、先收后支”的财政预算原则,理应不构成地方政府隐性债务风险。我们可以举同类型的例子,比如一个准公益性的基础设施项目,承接该项目的主体最终收益是来源于财政资金,承接主体做这个项目也是需要对外融资的,如果承接主体对外融资协议上没有与财政资金偿还挂钩,承接主体去承担融资风险,不存在因收益来源为财政资金就认定为地方政府隐性债务。换个角度分析,做地融资机构需要提升专业的市场能力,在提供做地融资资金时,不能仅从做地主体的信用来判断是否提供融资,而是需要对项目的盈利能力进行分析,如果项目不能顺利进行,可能投资失败,不能指望财政资金兜底。


(二)地方政府是否提供担保或承诺,1993年国务院办公厅发布《关于严禁行政机关为经济活动提供担保的通知》中指出,“今后各级行政机关一律不得为国内企事业单位间的经济活动提供担保,已经提供担保的,要立即采取有效措施加以纠正”。1995年颁布的《担保法》第八条规定除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷担保之外,国家机关不得为保证人。2015年施行的《预算法》第三十五条第四款明确规定“除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”,将允许地方政府提供担保的权力严格限制在法律层面。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)第二款规定,“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。”因此,实务中地方政府一般不敢再为单位或个人提供担保或承诺,相信广州做地主体融资不会出现地方政府提供担保或承诺而形成地方政府隐性债务。


(三)做地主体必须为市场化主体,进行市场化运营


做地主体需要自行筹资做地,即做地主体亦是融资主体,判断融资主体是否为市场化主体,其经营行为是否为市场化运营,应当从以下几方面开展调查:


按照原银监会“名单制”管理要求,审查融资主体是否为名单内平台,若为名单内平台,仍按平台类管理的公司,不建议与其开展业务合作。对于属于退出类,按照一般公司类客户管理的平台公司,应当核验其退出名单的备案材料。


查询融资主体在财政部监测平台的地方政府债务余额情况,当该融资主体的地方政府债务余额为0时,方可与其开展融资类业务。实践中,存在个别平台公司利用过桥资金虚假化债后再申请金融机构融资。对短期内将地方政府债务余额清零的平台公司,还应当重点审核其偿债资金来源。


审查平台公司是否建立了市场化的公司治理结构,公司董事、监事和高级管理人员是否具有公职身份或由政府部门委派,公司是否能够按照自己的意志独立进行商业决策。

平台公司的业务应当具有多样化和市场化的特征,业务范围不应局限于公益性或准公益性领域,业务收入应当主要来自于企业自主定价的市场化收入。


平台公司扣除政府补贴后的经营性现金流,应当能够覆盖或基本覆盖公司有息负债。公司资金应当用于本公司生产经营,不得存在被统筹使用的情况。


综上,做地模式只是广州城市更新、站场开发、片区开发等项目新的建设开发模式,本身不增加地方政府隐性债务,做地模式实务中需要做地主体筹集资金,而做地主体为地方全资国企,难免不让人联想到地方政府隐性债务问题,因此,做地主体和融资机构都需要做好融资交易结构安排,不仅要做到“做地与土储相分离”,也要做到做地资金与财政资金相分离,即做地收益来源是财政资金,但做地资金来源不是财政资金,或者做地资金来源不与


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