做地模式是否会增加地方政府隐性债务？

根据《做地工作措施》第三条规定，做地主体筹集资金，配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作，实施“七通一平”，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。及第五条规定，“鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以做地资金支持。鼓励社会机构设立做地专项基金，支持做地主体融资。”那么政府认定的做地全资国有企业筹集的做地资金是否构成地方政府隐性债务？

《做地工作措施》显示做地主体筹集资金的方式可以是银行贷款、企业债、公司债、专项基金等工具。因此，做地主体筹集资金可以是权益性融资，也可以是债务融资，如果是权益性融资，不存在地方政府隐性债务问题。如果是债务性融资，需要结合具体融资工具分析，结合地方政府隐性债务的内涵和认定进行判断，具体分析如下：

（一）按照《做地工作方案》的规定，做地主体完成做地后，与土地储备机构签订土地收储补偿协议，启动收储工作，土地储备机构按照协议内容给予做地主体收储补偿。补偿标准以新规划用途市场评估价的一定比例执行，支付补偿款时间节点按照土地收储补偿协议约定执行。即做地主体的收益是土地收储补偿款，该土地收储补偿款为财政资金。而从土地收储资金的来源看，依据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）和《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）的相关规定，土地储备资金来源包括：土地出让收入、国有土地收益基金、专项债券和经财政部门批准的可用于土地储备的其他财政资金。因此，可以肯定政府土储部门向做地主体支付的做地费用绝大部分来自于土地出让收入，因为除此之外，土储部门其他收入来源占比很少。部分市场研究者认为，以预期土地出让收入作为还款来源，这构成地方政府隐性债务。但笔者有不同的看法；

首先，在我国的预算体系之下，国有企业纳入资本运营预算，只有入股、分红等才纳入财政预算，而在政企分离之下，国有企业的投资与经营属于企业自主行为，不受财政约束。虽然做地主体做地的收益是来源于土地收储补偿，该补偿款为财政资金，但如果做地主体融资与做地主体的回款来源不是挂钩的，而是做地主体自身的市场行为，即不因做地主体融资还款不能，提供融资的主体就可以直接要求地方政府财政资金偿还；

其次，从做地主体取得的做地费用的性质看，做地主体取得的是财政资金，而非土地出让收入。因为从法律关系来讲，包含土地出让收入在内的所有财政收入均实行“收支两条线”，土地出让金仅在收入发生时，以“土地出让金”名义确认政府基金性收入，该收入必须全额上缴国库，成为政府财政收入的一部分。然后，当需要支出的时候，再根据政府编列的相关预算，由有关政府部门以财政资金的形式支付出去。此时，支付出去的财政资金与土地出让收入已经完全没有关系了；

最后，地块未来出让收入与该地块现在的做地费用如果不是一一对应，不是以未来不确定的土地出让收入偿付现在已经确定发生的费用，不违反“以收定支、先收后支”的财政预算原则，理应不构成地方政府隐性债务风险。我们可以举同类型的例子，比如一个准公益性的基础设施项目，承接该项目的主体最终收益是来源于财政资金，承接主体做这个项目也是需要对外融资的，如果承接主体对外融资协议上没有与财政资金偿还挂钩，承接主体去承担融资风险，不存在因收益来源为财政资金就认定为地方政府隐性债务。换个角度分析，做地融资机构需要提升专业的市场能力，在提供做地融资资金时，不能仅从做地主体的信用来判断是否提供融资，而是需要对项目的盈利能力进行分析，如果项目不能顺利进行，可能投资失败，不能指望财政资金兜底。

（二）地方政府是否提供担保或承诺，1993年国务院办公厅发布《关于严禁行政机关为经济活动提供担保的通知》中指出，“今后各级行政机关一律不得为国内企事业单位间的经济活动提供担保，已经提供担保的，要立即采取有效措施加以纠正”。1995年颁布的《担保法》第八条规定除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷担保之外，国家机关不得为保证人。2015年施行的《预算法》第三十五条第四款明确规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，将允许地方政府提供担保的权力严格限制在法律层面。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）第二款规定，“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。”因此，实务中地方政府一般不敢再为单位或个人提供担保或承诺，相信广州做地主体融资不会出现地方政府提供担保或承诺而形成地方政府隐性债务。