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活动介绍
5月29日，广东省三旧改造协会举办主题为《湾区超大特大城市城中村改造模式与路径》的“话道旧改”专题沙龙第十三期暨专家大讲堂活动。专家大讲堂环节，魏济民主任作《广州市做地政策重点法律问题分析解读》主题分享。以下为分享的主要观点：
魏济民
广东省三旧改造协会会员单位代表、华瑞兴律师事务所管委会主任、高级合伙人、市政府顾问
2023年3月23日，广州市人民政府办公厅印发《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12号，以下简称《工作措施》）；同日，广州市规划和自然资源局、广州市住房和城乡建设局联合印发《广州市支持统筹做地推进高质量发展的工作方案》（穗规划资源字〔2023〕5号，以下简称《工作方案》），提出将全面加强市级层面土地资源要素统筹保障和调控能力，鼓励市属国企与区属国企积极参与做地，以片区资源整合实现供应强保障，系统推进城市空间治理和高质量发展。广州统筹做地政策的提出，将进一步加快“三旧”改造（城市更新）的节奏。
01
做地政策体系
广州统筹做地政策体系可以简称为十条工作措施、一个工作方案、两个实施方案。其中，政策最大亮点是两个实施方案，即《广州市重点城市更新片区统筹做地推进高质量发展的实施方案》和《广州市轨道交通场站综合体统筹做地推进高质量发展的实施方案》，一个针对城市更新项目，一个针对轨道交通TOD项目，对工作范围、工作程序、职责分工等进行更详细规定。
02
做地概念及主体
1、做地概念
所谓做地，是储备土地前期开发的一种模式，指在政府指定范围内，由政府认定的国有企业筹集资金，配合属地政府实施征收补偿安置工作，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套设施建设后将土地统一交由政府收储。
2、做地主体（市级+区级+其他）
政府认定国有企业作为做地主体，市级做地主体包括越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州城投、广州交投、珠实集团、机场建投集团等全资国企;各区政府(广州空港经济区管委会)可认定或组建一至两家区属全资国企开展做地工作。条件成熟的其他做地主体需专题报市政府审定。
3、广州模式与杭州模式的区别
做地主体方面，根据杭州市人民政府办公厅《关于进一步加大对做地主体的支持力度完善土地储备资金管理的通知》（杭政办函〔2018〕142号），做地主体有两类：一是市级做地主体，包括钱江新城管委会、杭实集团、市城投集团、市交投集团、市运河集团、市地铁集团、钱江新城投资集团等7家单位；二是区级做地主体，包括各区政府、管委会。由此可见，杭州做地主体是以区级政府为主导的，广州则以区级城投或者平台公司为主。
做地资金方面，杭州市为降低做地主体的财务成本，确保储备地块前期开发整理的顺利推进，市土地储备中心在留有足够土地储备资金用于周转的前提下，可按照“量力而行、留有余地、风险可控”原则，向做地主体支付部分土地储备资金用于与储备地块相关的前期开发整理。开发整理单位应严格按照土地储备资金支出用途的规定使用土地储备资金。但目前，广州市做地主体需自行筹集资金，鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以做地资金支持。在缺乏资金支持的前提下，广州做地能否顺利快速地推进值得深思，接下来探讨做地融资模式、资金运行模式变得尤为关键，例如是否考虑借鉴杭州模式？
03
做地类型
在《工作方案》中明确，做地项目根据做地对象和目标分为四种类型，即（一）轨道交通场站综合体开发项目、（二）公益性项目征地结余地块交储项目、（三）成片开发项目、（四）城市更新旧村旧城改造项目，其中（四）城市更新旧村旧城改造项目分为两种模式，即模式一：做储结合、滚动开发，模式二：改储结合、带方案招商。从项目类型来看，第（一）（二）（三）和“模式一”均属于政府收储类项目，做地主体由各级政府指定，如轨道交通、基础设施、城建开发等都是以政府主导；“模式二”属于自主开发类项目，做地主体由各区政府公开招商确定。
由此引发的思考：政府直接指定做地主体的合规性？
个人认为，若该项目属于公共利益性质的，如轨道交通、基础设施建设等非经营性项目，政府可直接授权地方国企，这是比较合理的；若该项目属于经营性质的，有收益或商业利益巨大，直接由政府指定做地主体，是否存在违反公平竞争行为？应考虑通过公开招投标方式选定做地主体。
04
做地流程和参与部门
广州市统筹做地流程包括八个环节，即做地范围划定及做地方案审批、单元详细规划编审报批、做地年度计划编制与报批、做地项目实施方案编制与报批、项目实施、储备入库、土地供应、资金拨付；涉及八类部门，包括市规划和自然资源局、市住房城乡建设局、市发展和改革委、市财政局、市国资委、土地储备机构、属地区政府和其他部门（见下图）。
05
做地资金运行机制
1、土地储备资金来源与现状
根据财政部、原国土资源部《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）规定，土地储备资金主要来源于以下四个方面，一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排资金；二是财政部门从国有土地收益基金中安排资金，其中广州市按土地出让收入的1%计提；三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金；四是经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。
当前，土地储备资金渠道收窄，资金短缺。财政部、原国土资源部、中国人民银行、银监会四部门联合印发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，承接主体不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。
2019年9月国务院常务会议要求，专项债资金不得用于土地储备(租赁住房建设项目除外)和房地产相关领域。
银保监会发布的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）提出，不得要求或接受以政府储备土地或者未依法履行划拨出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押。不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。
2、做地主体融资受限
一方面，做地主体需自筹资金，目前未纳入土地储备资金来源渠道，且其融资模式受到限制。财政部等六部门联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）要求切实加强融资平台公司融资管理。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
另一方面，政府获得土地出让金、支付做地主体收储补偿、做地主体偿还融资资金的顺序问题在做地政策中没有明确。如果在实操中，做地主体先进行融资，政府出让做地地块后才支付收储补偿，做地主体收到政府补偿款后再偿还融资资金，是否变相构成“以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源”的违规行为?
3、风险防控与融资需求之间的矛盾
1.土地储备风险防控与融资渠道及融资规模的现实需要存在矛盾
一是土地储备占用资金量巨大，开发周期长，受市场变化影响显著，对地方财政影响重大，因此防范风险至关重要。二是收紧土地储备资金融资渠道管理，这种较强的计划控制性，虽在一定程度上达到了土地储备风险防控的目的，但也造成近年来各地土地储备项目的推进难问题，而且土地储备资金到位不及时，容易导致拆迁补偿周期长而使成本增加，拆迁速度缓慢。
2.关于化解矛盾的几点建议
一是科学预测土地市场需求量，根据土地市场的实际供求关系，确定合理的储备土地规模，优化收储和供应节奏。
二是做好项目可行性研究，优选能收支平衡并且储备以后能按土地供应计划及时供应的土地。避免因土地长期无法供应造成土地储备资金链的断裂。
三是采用片区滚动开发模式，整体规划开发时序，储备一批出让一批，实现资金滚动和良性循环。
四是对做地主体及其选择的合作方的自有资金比例作出适当规定，避免相关主体由于过度融资举债带来的风险。
4、做地融资多元化模式探讨
一是土地储备银行。可尝试由政府注资引导社会资金共同投入，成立专门为土地储备开发提供融资的商业银行。土地储备银行可申请牌照开展储蓄业务和各类金融活动，政府也可将土地出让收入的一定比例定向存入该银行。接受人民银行和银保监会监管，专门为土地储备项目提供贷款。
二是私募股权基金。可探索采用开放式私募股权基金方式，向社会投资者进行定向募资。可聘请商业银行和基金公司管理、托管，选择稳健的投资方式，保证基金盈利，财政和自然资源部门协同进行日常监管，报告基金支出和运行情况。
三是土地储备资产证券化。适用于具有持续经营收益的产业用地或经营性基础设施用地，如高速公路等。将土地资产汇集成资产池，以该资产池的现金流为支撑发行有价证券融资。
四是国有土地收益基金。拓展现有的国有土地收益基金资金来源渠道，吸引社会资本投入。
06
重点做地项目分析
1、成片开发项目
《工作方案》明确，针对不符合“三旧”标图建库标准，但改造需求迫切的城市重点拓展地区，由政府主导推进成片开发。当前，成片开发已有较好的政策基础，如《土地管理法》第四十五条提出，为了公共利益的需要，经省级以上人民政府批准可由县级以上地方人民政府组织实施成片开发；广东省自然资源厅《关于规范土地征收成片开发工作的通知》（粤自然资发〔2021〕20号）提出，将土地征收成片开发方案的审批权下放至市级。
其中，成片开发需满足以下条件：一是位于国土空间规划确定的城镇开发边界内；二是一个完整的成片开发范围内基础设施、公共服务设施和其他公益性用地比例一般不低于40%；三是一个完整的成片开发范围内拟征收地块面积不得小于总体开发面积的60%；四是成片开发方案经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；五是成片开发方案实施期限原则上不超过3年。
2、轨道交通场站综合体开发项目
这种做地类型就是我们常说的TOD开发，在以轨道交通场站综合体为中心的800米（约15分钟步行路程）半径区域，建立集交通、商务、商业、文化、教育、居住为一体的城市功能区。轨道交通场站周边土地综合开发规划应考虑轨道交通线网投资与周边土地综合开发收益的总体平衡。周边土地一级开发收益估算总额原则上大于或等于轨道交通线路投资估算总额；轨道交通投资建设主体参与的二级开发收益估算应与站点投资建设和运营亏损规模匹配。
例如地铁13号线官湖车辆段及上盖地块项目，项目占地面积32.33万平方米，共分八期建设，由广州地铁通过招拍挂方式获得地块，越秀地产收购该项目86%权益。这种股权收购场站综合体用地模式，实现国企全资持有或控股。其收储条件为，做地主体获得政府主管部门同意项目用地纳入场站综合体的批复，并取得场站综合体用地选址意见，在完成项目国企全资持有或控股并纳入“三旧”改造地块数据库后，可与市土地储备机构签订收储补偿协议。
另外一个案例是广州萝岗TOD项目，该项目原位于高速公路废旧的出口位置，通过“三旧”改造把工业地块收储转为商用，由华润地产与交通集团合作开发，华润负责开发资金，交通集团获取合理回报，这也是目前的一种TOD模式。
3、城市更新旧村旧城改造项目
1.两种改造模式对比
在《广州市重点城市更新片区统筹做地推进高质量发展的实施方案》（以下简称《实施方案》）中提出，城市更新旧村旧城改造项目包含两种模式，模式一是做储结合、滚动开发；模式二是改储结合、带方案招商。其中，“模式一”为常规做地模式，政府指定的做地主体只负责交储前的做地工作；“模式二”则借鉴了旧村改造中的合作改造、公开招商模式，当做地主体转为改造主体时，可选择优质企业合作共同进行开发建设，但与旧村改造引入合作企业模式有一定的差异（见下图）。另外，在《实施方案》印发前已经公开引入合作企业的城市更新项目，可继续按照合作改造模式推进。
2.支持探索“点状征收”
《工作措施》中明确提出，支持探索“点状征收”，即“已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均超过95%，且经政府协调未能达成一致的，为维护和增进公共利益，政府可探索依法对未签约部分房屋和集体土地实施征收”。目前，“点状征收”尚未进入立法阶段，破解拆迁僵局仍缺乏有效路径。
一是司法机关不受理相关民事争议。广东省高级人民法院《关于明确“三旧”改造房屋拆迁补偿有关纠纷受理问题的通知》（粤高法〔2021〕126号）第三条规定，“村集体经济组织或者其他市场改造主体与被拆迁房屋权利人因未达成拆迁补偿协议所引发的补偿安置争议，应由批准改造或有批准权的行政机关先行解决，法院不予受理。”二是行政裁决法定依据不足。广东省人民政府《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）第十六条规定，“对由市场主体实施且‘旧’改造方案已经批准的拆除重建类改造项目……原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，符合以下分类情形的，原权利主体均可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁。”但在实际操作中，法院认为其法定依据不足。三是不满足普通法定征收情形。目前《土地管理法》及其实施条例以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）中符合“公共利益”需要的征收情形，均没有明确规定政府可中途介入由村集体、居民申请的旧改项目中实施征收行为。四是村集体收回土地实施方式不明确。《土地管理法》第六十六条规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的……”，但也仅限于公共设施和公益事业建设，如学校、医院、养老院、保障房等。
由此可见，对于旧城镇改造项目，改造地块已是国有土地性质，可直接按照国有土地上房屋征收流程进行“点状征收”。对于旧村庄改造项目，集体经济组织可在拆迁补偿完成前，申请转为国有土地性质或保留集体土地性质。个人认为，如申请转为国有土地性质，可适用征收相关规定；如保留集体土地性质，则无法适用征收相关规定。
魏济民主任作为广州市政府兼职法律顾问和曾经两届人大代表，希冀广州市人大尽早出台《广州市城市更新条例》，让城市更新工作依法依规推进，同时留住历史文化的乡愁。
