动态|人民日报广东分社领导莅临华瑞兴参观交流

全国人大立法建议：

修改《土地管理法》四十五条为了公共利益可以依法征收规定中增加一项“超大特大城市中心城区由政府组织实施的城中村改造建设需要用地的”（征求意见稿）

立法理由：

一、城中村改造因缺乏上位法未纳入公共利益范畴规定，导致城中村改造项目推进严重滞后

以广州城中村改造为例，2009年至2013年十四年期间，广州标图建库272条城中村改造项目，目前已全部完成的10条城中村，包括华瑞兴律师事务所参与2011年杨箕村改造，当年也出现几十户留守户，通过协商和诉讼等综合治理解决杨箕村改造留守户问题，特别是全国出名的冼村城中村改造项目，至今还有十几户留守户在房顶插上红旗拒绝搬迁，冼村改造项目已经有99%以上的村民签订拆迁安置补偿合约，但不到1%的留守户拒绝签约导致复建区和融资区无法全面按时完成改造工作，改造主体央企保利集团承担了十四年巨大的投资损失。目前城中村改造因未纳入《土地管理法》四十五条的公共利益如下规定，导致城中村改造项目出现许多拒迁户和复建安置社会问题，特别在前几年广州黄埔区城中村改造十条规定“快批、快拆、快建”，导致几十条城中村改造拒迁户和复建安置社会问题严峻。

《土地管理法》四十五条规定，为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。 

二、目前在超大特大城市的城中村违章建筑泛滥不断，已经造成大城市治安、交通、疫情、火灾、经济、环保等严峻社会问题

广州城中村发展过程中曾为全国各地来南方的打工仔，提供了价钱便宜位置优越的中心城区居住条件，但随着时代发展，城中村部分角落也出现大量“黄赌毒”案件，个别城中村由于握手楼导致出现火灾，消防车无法进入灭火，在城中村房屋居民和租客活活烧死。近期华瑞兴律师事务所作为广州市政府兼职顾问单位，参与广州火车站周边的瑶台经济合作社进行广州做地政策的普法讲课，车辆进去10分钟左右，结果是条断头路，普法讲课车辆出去用了近一个小时。华瑞兴律师事务所2021年作为合生地产集团康乐鹭江城中村改造投资346亿项目专项法律顾问，经历了康乐鹭江城中村疫情的严峻复杂形势，在人口密集人员流动大的城中村容易出现突发传染疫情和社会群体事件，包括康乐鹭江城中村旁边亚洲最大的中大布匹市场是存在重大消防隐患，城中村改造刻不容缓了。

三、建议新时代城中村改造应当在超大特大城市中心城区范围进行，尽早解决城市与乡村发展的利益冲突

城中村改造涉及最广泛的农民利益，改革开放由于中国土地存在国有和集体二元所有制，农村集体所有的土地被国家征收用于国民经济和社会发展取得了巨大的经济效果，村委会和经济社及广大村民为改革开放经济发展做出重要贡献，为了继续保护农村集体所有的土地和农民的宅基地房屋使用权和土地承包权，城中村改造绝对不搞大拆大建，村村点火处处冒烟的激进改造，而是以存量土地保留利用为主，城中村改造不搞房地产开发为主，而是要突出城市社会公益性，主要是解决公共服务短板，提升居民居住质量，增加保障性租赁住房，同时保留城中村历史文化古迹，留住一点乡愁。因此，建议新时代城中村改造应当在超大特大城市中心城区范围进行，主要是超大特大城市城区范围巨大，比如广州周边的从化增城两区非中心城区，目前土地市场公开出让与城中村改造协议出让土地的价值相差不大，城中村改造投资主体没有一定的获利空间，无法积极稳健推进城中村改造的发展，一旦因为国家政策和经济环境影响导致城中村改造项目烂尾，造成城中村农民临迁费、拆迁补偿费等得不到保障，影响社会稳定大局。

四、由于房地产风险巨大，特别民营地产商暴雷不断，城中村改造作为促进国民经济和社会发展的公共利益，需要政府组织实施

近几年，从恒大地产到碧桂园地产等大型知名地产商经营严重困难，许多城中村改造项目因为资金问题导致烂尾，拖欠许多村民的巨额临迁和补偿费，导致大量村民上访政府要求解决巨额临迁和补偿费问题。另外，城中村改造项目由于大量社会平台费台底协议，滋生大量村委班子集体腐败的犯罪案例，涉及城中村改造项目几亿至几十亿的天价平台费，严重侵害了村集体和全体村民的财产利益，由于社会平台公司与村委班子内外勾结，盘剥改造地产商的投资资本，严重阻碍了城中村改造项目顺利推进。政府引进央企国企参与城中村改造项目，可以解决城中村改造项目资金缺口，同时消灭了城中村改造项目社会平台费台底协议问题，实现村民、村集体、国企平台、改造地产商、政府的合作共赢的局面，为城中村改造项目又好又快发展打下的坚实基础。

立法案据：

2020年，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。我们要深刻领会实施城市更新行动的丰富内涵和重要意义，坚定不移实施城市更新行动，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

2023年4月28日，中央政治局会议强调“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设”。超大特大城市人口众多，各类要素聚集程度高，在提高供给质量，拉动有效需求方面具备优势。由于城市建设较早，超大特大城市存在较多城中村亟需更新改造，随着政策加力，今年城中村改造将在稳投资方面发挥重要作用。

2023年7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。

根据第七次人口普查数据，目前我国共有7个超大城市（城区常住人口1000万以上）和14个特大城市（城区常住人口500-1000万）：7个超大城市：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。14个特大城市：武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。

上海人大：未来五年全面完成中心城区周边城中村改造，财联社2023年1月11日电，上海市第十六届人大一次会议1月11日上午在世博中心开幕。上海市市长龚正作《政府工作报告》。龚正说，未来五年，多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度基本建立，“两旧一村”改造取得阶段性成果，中心城区零星二级旧里以下房屋改造、小梁薄板房屋改造、中心城区周边城中村改造全面完成，郊区旧城区改建加快推进。

参考地方人大城中村纳入公共利益范畴的相关立法：

《深圳经济特区城市更新条例》（2020年12月30日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十六次会议通过

第三十六条 旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。 

城中村合法住宅、住宅类历史违建部分，已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于百分之九十五的，可以参照前款规定由区人民政府对未签约住宅类房屋依法实施征收。 

《上海市城市更新条例》已由上海市第十五届人民代表大会常务委员会第三十四次会议于2021年8月25日通过，现予公布，自2021年9月1日起施行。

第三十一条 在城市更新过程中，为了促进国民经济和社会发展等公共利益，按照国家和本市有关房屋征收与补偿规定确需征收房屋提升城市功能的，应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，广泛征求被征收人的意愿，科学论证征收补偿方案。

作出房屋征收决定的区人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。

2023年7月17日，广州市住房和城乡建设局发布关于征集《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》意见的公告。这是广州市首次针对城中村改造进行的立法工作，也是全国首个将出台的专门针对城中村改造的地方性法规条例。

第十二条【土地征收】

城中村改造中，村集体经济组织经依法表决后申请并报有审批权的机关批准将集体建设用地征为国有建设用地的，属于土地征收，应当按照我市土地征收相关政策开展征收土地预公告、土地现状调查及结果确认、社会稳定风险评估、征地补偿安置公告、办理补偿登记、签订征地补偿安置协议、征收土地公告等征地工作。

第二十三条【收回集体土地使用权】

城中村改造补偿安置协议签订人数或者户代表占比达到百分之九十的，农村集体经济组织可以依据《中华人民共和国土地管理法》报经原批准用地的机关批准收回集体土地使用权。

第二十四条【行政裁决】

城中村改造实施主体与改造范围内部分权利主体对补偿安置协议不能达成一致意见，符合以下情形之一的，实施主体和权利主体可以向项目所在地区人民政府申请裁决，并要求限期搬迁。

（一）属于农村集体经济组织（成员集体）所有的土地、建（构）筑物等资源，农村集体经济组织以及百分之九十以上的集体成员或者户代表已签订补偿安置协议。

（二）不属于农村集体经济组织所有的建筑物，占建筑物区分所有权的人数和专有部分面积占比均达到四分之三以上的权利主体已签订补偿安置协议；土地或者地上建筑物为多个权利主体按份共有的，占份额四分之三以上的按份共有人已签订补偿安置协议。

区人民政府进行裁决前，应当先进行调解。具体办法由市人民政府另行制定。

对区人民政府裁决不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。如裁决应限期搬迁的，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼且不履行裁决的，在农村集体经济组织按照经表决通过的补偿安置方案给予足额补偿或已作公证留存后，由作出裁决的区人民政府申请人民法院强制执行。

立法方案：

一、建议全国人大法制工作委员会对修改《土地管理法》四十五条为了公共利益可以依法征收规定中增加一项“超大特大城市中心城区由政府组织实施的城中村改造建设需要用地的”进行立法调查研究，到深圳人大、上海人大、广州人大等机关进行城中村改造现状的调研会，组织城中村改造相关村民、村集体、国企平台、改造企业、政府、教授、律师、行业协会等开展立法座谈会，尽快研究城中村改造立法的必要性。

二、建议全国人大法制工作委员会对修改《土地管理法》四十五条为了公共利益可以依法征收规定中增加一项“超大特大城市中心城区由政府组织实施的城中村改造建设需要用地的”进行立法调查研究后，2023年底前报送全国人大常委会召开会议讨论纳入2024年的立法计划。

三、建议2024年3月召开全国人大代表会议由30名全国人大代表联名提出对修改《土地管理法》四十五条为了公共利益可以依法征收规定中增加一项“超大特大城市中心城区由政府组织实施的城中村改造建设需要用地的”人大代表议案，经过全国人大代表会议审议并表决通过后实施。

华瑞兴律师事务所管委会主任、广州市政府兼职法律顾问、人民日报广东分社法律顾问，全国人大立法建议人：魏济民

联系方式/微信：13922122918

2023年10月20日