一、城中村改造因缺乏国家上位法规定，未纳入公共利益范畴，导致城中村改造项目推进严重滞后1 现行有效的《土地管理法》中未将城中村改造纳入政府可为了公共利益的需要而依法实施征收的范围，一些城中村改造项目的拆迁工作因无法可依而陷入僵局。以广州城中村改造为例，2009 年至 2023 年十四年期间，广州市已完成标图建库的272个城中村改造项目，目前已全部完成的仅有10个，包括华瑞兴律师事务所2011 年参与的杨箕村改造项目。城中村改造项目中涉及到复杂的复建安置问题，特别是拒迁户问题。比较突出的是前几年广州市黄浦区城中村改造“快批、快拆、快建”的政策导向，导致几十个城中村改造项目中因拆迁引发社会矛盾，拒迁户问题严峻。 杨箕村当年进行改造时也出现了几十户拒迁户，最终通过协商和诉讼等多种途径才解决了拒迁户问题。全国出名的冼村城中村改造项目，改造十余年后还有十几户拒迁户在房顶插上红旗拒绝搬迁项目在已经有99%以上的村民签订拆迁安置补偿协议的情况下，只有1%的村民拒绝签约导致复建区和融资区无法按时完成改造工作，改造主体央企保利集团因此承担了十四年巨大的投资损失。二、 目前城镇开发边界内中心城区城中村违章建筑林立，带来了城市治安、交通、公共卫生、环保等方面的严峻社会问题 广州城中村为全国各地来南方的打工仔，提供了价钱便宜、位置优越的中心城区居住环境。同时，人员混杂也导致城中村部分区域成为“黄赌毒 ”等犯罪高发地，个别城中村由于“握手楼”出现消防车无法进入灭火而造成人员伤亡。近期华瑞兴律师事务所律师到广州火车站周边的瑶台经济合作社进行广州做地政策的普法讲课，车辆入村行驶 10 分钟左右，结果发现是条断头路，最终花了近一个小时才到达目的地。 华瑞兴律师事务所2021年成为广州市海珠区康乐鹭江城中村改造项目（投资规模约为346亿）合作企业合生地产集团的专项法律顾问，经历了康乐鹭江村三年疫情的严峻复杂形势。在人口密集人员流动大的城中村容易爆发大规模传染病和发生社会群体事件，比如康乐鹭江村旁亚洲最大的中大布匹市场存在重大消防隐患，城中村改造刻不容缓了。三、建议新时代城中村改造应当在城镇开发边界内中心区进行，尽早解决城市与乡村发展的利益冲突 城中村改造涉及最广泛的农民利益。由于中国土地存在国有和集体二元所有制，农村集体所有的土地被国家征收用于国民经济和社会发展取得了巨大的经济效果，村委会和经济社及广大村民为改革开放经济发展做出了重要贡献。为了继续保护农村集体土地所有制，城中村改造绝对不搞大拆大建、村村点火、处处冒烟的激进改造，而是以存量土地保留利用为主。城中村改造不搞房地产开发为主，而是要突出城市社会公益性，主要是解决公共服务短板，提升居民居住质量，增加保障性租赁住房，同时保留城中村历史文化古迹，留住一点乡愁。 因此，建议新时代城中村改造应当在城镇开发边界内中心区范围进行。何为城镇开发边界？这是在国土空间规划中划定的，在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、镇和各类开发区等。城镇中心区是指城市或城镇内部人口密度较高、位置相对居中、建筑密集、商业、文化、娱乐设施较多的繁华区域。目前城中村改造土地收储一级开发成本与土地二级出让开发的价值相差不大，城中村改造投资主体政府和国企没有一定的获利空间，无法积极可持续推进城中村改造的发展。一旦因为国家政策和经济环境影响导致城中村改造项目烂尾，造成城中村村民临迁费、拆迁补偿费等得不到保障，影响社会稳定大局。四、由于房地产风险巨大，特别民营地产商暴雷不断，城中村改造涉及促进国民经济和社会发展的公共利益，需要政府组织实施 近几年，恒大地产、碧桂园地产等大型知名地产商相继出现经营严重困难的情况，许多城中村改造项目因为资金问题导致烂尾，拖欠村民的巨额临迁费和补偿费，导致大量村民上访政府要求解决问题。另外，平台公司等中介机构（村集体和改造地产商之间的对接人）在城中村改造项目中往往收取天价的转介费用，还容易引发村委班子集体腐败，严重侵害了村集体和全体村民的财产利益。由于平台公司与村委班子内外勾结，增加了改造地产商的投资资本，严重阻碍了城中村改造项目顺利推进。政府引进央企、地方国企等国有企业参与城中村改造项目，可以解决城中村改造项目资金缺口，杜绝城中村改造项目中产生高额的中介平台费。城中村改造由政府以征收模式组织实施，实现了三个有利于：1、有利于城中村改造项目村民提早顺利回迁安置，通过购买存量商品房、房 票、货币化补偿等多种方式对村民安置；2、 有利于房地产商品房去库存，房地产市场价格止跌回稳，缓解房地产下行的风险；3、有利于政府收储城镇开发边界内中心区范围土地，为各地政府国民经济和社会发展提供土地开发优质资源。1、2020年，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。我们要深刻领会实施城市更新行动的丰富内涵和重要意义，坚定不移实施城市更新行动，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。2、2023 年4 月28日，中央政治局会议强调“在城市积极稳步推进城中村改造 和‘平急两用’公共基础设施建设”。在城市人口众多，各类要素聚集程度高，在提高供给质量，拉动有效需求方面具备优势。由于城市建设较早，超大特大城市存在较多城中村亟需更新改造，随着政策加力，城中村改造将在稳投资方面发挥重要作用。3、2023 年 7 月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。4、根据第七次人口普查数据，目前我国共有7个超大城市（城区常住人口 1000万以上）和14个特大城市（城区常住人口500-1000万）：7个超大城市：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。14 个特大城市：武汉 、东莞、西 安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。上海人大：未来五年全面完成中心城区周边城中村改造，财联社 2023 年 1月11日电，上海市第十六届人大一次会议1月11日上午在世博中心开幕。上海市市长龚正作《政府工作报告》。龚正说，未来五年，多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度基本建立，“两旧一村”改造取得阶段性成果，中心城区零星二级旧里以下房屋改造、小梁薄板房屋改造、中心城区周边城中村改造全面完成,郊区旧城区改建加快推进。第三十六条 旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。城中村合法住宅、住宅类历史违建部分，已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于百分之九十五的，可以参照前款规定由区人民政府对未签约住宅类房屋依法实施征收。第三十一条 在城市更新过程中，为了促进国民经济和社会发展等公共利益，按照国家和本市有关房屋征收与补偿规定确需征收房屋提升城市功能的，应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，广泛征求被征收人的意愿，科学论证征收补偿方案。作出房屋征收决定的区人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。（3）2024年5月1 日，《广州市城中村改造条例》正式施行，这是广州首次针对城中村改造进行立法，也是全国首部专门针对城中村改造的地方性法规。第十八条 拆除新建类城中村改造项目启动之前，区人民政府应当组织开展改造意愿征询，经改造项目所在村的农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意后，纳入城中村改造年度计划并启动改造。第二十七条 城中村改造项目需要收回集体土地使用权，符合法定情形的，农村集体经济组织可以依法收回集体土地使用权，并按规定对集体土地使用权人给予适当补偿。经依法批准收回集体土地使用权后，原集体土地使用权人在规定期限届满后拒不交回的，由负责组织实施城中村改造的区人民政府依法予以处理；经处理仍无法收回的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，负责组织实施城中村改造的区人民政府应当予以支持协助。（4）2024年12月3日，住房城乡建设部、财政部联合印发通知，部署各地进一步做好城中村改造工作。按照通知要求，城中村改造政策支持范围从最初的35个在城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到近300个地级及以上城市。通知中提出：为认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，住房城乡建设部、财政部近日联合印发通知，部署各地加快落实增量政策措施要求，进一步做好城中村改造工作，推动符合条件的项目尽快启动实施。10月17日，住房城乡建设部部长倪虹在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，提出了“ 四个取消、四个降低、两个增加”的政策“组合拳”，其中一个“增加”就是通过货币化安置等方式，新增实施100万套城中村改造和危旧房改造。本次通知印发后，这项增量政策将加速落地。一是扩大城中村改造政策支持范围。通知明确，地级城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的项目，均可纳入政策支持范围。按照通知要求，城中村改造政策支持 范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到了近300个地级及以上城市。这些城市符合条件的城中村改造项目均可以获得政策支持：纳入地方政府专项债券支持范围，开发性、政策性金融机构提供城中村改造专项借款，适用有关税费优惠政策，鼓励商业银行按照市场化、法治化原则提供城中村改造贷款等，确保项目顺利推进。二是推进城中村改造货币化安置。通知强调，各地要结合当地房地产市场形势 ,统筹考虑商品房的存量和增量，从实际出发，稳妥推进城中村改造货币化安置，城市危旧房改造可参照执行。通过货币化安置等方式实施城中村改造，能够更好地 满足群众自主选择房型、区位等需求，缩短群众在外过渡时间，让群众尽早住上新房；对城市来讲，可以消除安全隐患，改善居住环境，完善城市功能；同时，在当前房地产市场供求关系发生重大变化的情况下，也有利于消化存量商品房，可谓一举多得。三是将城中村改造作为城市更新的重要内容有力有序有效推进。当前，我国城市发展已经进入了城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，由外延粗放式发展向内涵集约式发展转变。城中村改造是城市更 新的重要内容。通知要求，各地要落实好城中村改造财税、土地、金融等支持政策，严格落实“一项目两方案”，即每个项目都要制定完备的征收补偿方案、资金平衡方案等，这样既能避免新增地方政府债务风险，又能确保征收工作顺利推进、切实维护群众合法权益，推动各项支持政策尽快落地见效。这将充分释放我国新型城镇化的巨大潜力，形成新的经济增长点。一、建议全国人大法制工作委员会对《土地管理法》进行修改，在该法第四十五条为了公共利益可以依法征收的情形中增加一项“在城镇开发边界内中心区由政府组织实施的城中村改造建设需要用地的 ”。组织开展立法调查研究，到深圳、上海、广州、武汉、成都等大城市人大机关召开城中村改造立法现状的调研会；组织城中村改造相关主体，村民、村集体、国企、银行、政府、教授、律师、行业协会等开展立法座谈会，研讨城中村改造立法的必要性。二、建议全国人大法制工作委员会进行上述立法调查研究后，于2025年3月前报送全国人大及其常委会纳入立法计划。三、建议2025年3 月召开全国人大代表会议时，由30名全国人大代表联名提出上述人大代表议案或建议，经过全国人大及其常委会审议并表决通过后实施。
