专业文章|城中村改造中“农村集体经济组织成员”与“村民”的区别

一、农村集体经济组织成员定义

《中华人民共和国农村集体经济组织法》第二章第十一条：户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。

二、村民的定义

根据《村民委员会组织法》第二条、第十一条，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由村民选举产生。因此，村民这一概念可以理解为更多地与民主自治管理相联系，与地域相联系，一般是指户籍和长期居住在村内的人员。

三、二者的区别

农村集体经济组织“成员”与“村民”的核心区别在于法律属性和权利基础不同。村民是以户籍和居住地为标准界定的基层自治管理主体，其身份源于《村民委员会组织法》，权利侧重于民主选举、村务监督等政治性权利。例如，村民可通过村民会议参与村规民约的制定或公共事务决策。而农村集体经济组织成员则是一个经济性概念，需满足“户籍/历史关联、稳定权利义务关系（如承包土地）、依赖集体土地为生活保障”三重标准，其身份与集体财产权益直接绑定，核心权利包括土地承包经营权、集体收益分配权等经济性权益，以及通过成员大会参与集体资产处置的决策权。简单来说，村民身份是户籍管理的产物，而成员身份是财产权和经济依附性的体现。

在资格认定上，两者的标准存在显著差异。村民资格只需户籍登记在村即可初步取得，即使未实际履行义务（如“空挂户”）仍可能保留村民身份。而成员资格的认定更为严格：户籍仅是基础条件，还需实际履行义务（如缴纳集体提留款、参与集体劳动）并依赖集体土地作为生活保障。例如，外嫁女若户籍未迁出且仍依赖原集体土地生活，可保留成员资格；但若户籍迁入城镇并享受社会保.障，即使保留村民身份，也可能丧失成员资格。此外，特殊群体如军人、大学生在服役或求学期间，虽户籍可能变动，但因政策保护仍保留成员资格，但村民身份可能因户籍迁移而调整。

从权利内容和行使场景来看，两者的分化更为明显。成员专属权利具有排他性经济属性：土地承包经营权（仅成员可承包集体土地）、集体资产收益分配权（如征地补偿款、集体企业分红）、宅基地使用权等。而村民权利则集中于公共事务管理，如选举村委会、表决村内基础设施建设项目。在城中村改造等实务场景中，这种差异直接影响决策程序：涉及土地征收补偿、集体资产处置等经济事项时，必须由成员大会或经授权的成员代表会议表决（需“三分之二以上成员同意”）；而村民会议仅处理村务管理事项（如垃圾处理方案），表决门槛更低（通常“过半数同意”）。例如，广州市规定，改造方案需成员大会和村民会议“双通过”，但土地补偿费分配方案仅需成员大会决议，非成员村民无权参与。

对特殊群体的区别对待进一步凸显两者差异。以外嫁女为例，若其户籍未迁出且仍依赖原集体土地生活，可保留成员资格并主张征地补偿；但若户籍迁入新集体但未获新成员资格，可能仅保留原村民身份，无法参与经济分配。再如“空挂户”，虽户籍在村但因未实际履行义务或依赖集体土地生活，通常仅有村民身份，不能主张成员专属权益。此外，政策性移民被集体接纳后自动成为成员，但村民身份需待户籍迁移完成后方能确认。这类复杂情形要求实务中严格依据法律和章程认定身份，避免混淆两类权利。例如，某地城中村改造中，非成员村民仅能按政策获得住房安置补偿，而成员还可额外主张集体土地补偿款和经营性资产置换权益。

总结，两者的本质区别在于：成员是集体财产权的直接主体，权利源于经济依附关系；村民是基层自治主体，权利基于户籍和居住管理。在土地征收、资产分配等场景中，成员资格直接决定经济权益的归属，而村民身份更多影响政治性权利。实务中需严格区分两类主体，尤其在法律程序上避免混用“成员大会”与“村民会议”，确保经济决策的排他性和合法性。