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公私合作模式Public-Private Partnership（以下简称“PPP”），在法国成文法和欧盟法中，并无统一的标准法律定义。PPP一般用来泛指公共部门与私有企业在基础设施与公共服务领域的多种合作模式，不仅具有法律意义，更具备政治与经济意义。世界银行、亚洲开发银行、美洲开发银行在2014年7月联合出版的PPP指南（第2版）中把PPP表述为，私有一方同政府性主体之间就提供公共资产与公共服务所达成的长期协议，由私有方承担协议的主要风险和管理责任并根据绩效情况获得报酬。
相比国际上通行的PPP理念，中国现有PPP法律框架内的项目参与主体具有一定的特殊性。根据中国《PPP项目合同指南（试行）》规定，PPP项目中的社会资本方，包括社会资本和项目公司，社会资本指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。该定义排除了自然人主体参与PPP项目的权利，同时扩大了政府的合作对象，涵盖了国有企业。然而根据世界银行、欧盟等国际组织所遵循的公认标准，完全国有的企业应该作为PPP模式中公共部门“Public”一方的代表，而不能直接作为私有企业“Private”的一方参与项目，除非该国有企业已经开始私有化具有混合所有制经济性质，或者该国有企业以其与其他私有企业设立的项目公司来参与PPP项目。
国际上普遍认为，PPP应该具备基础设施建设和公共服务提供的融资工具、管理工具和改革工具的复合功能。然而中国目前对PPP功能的定位主要侧重于融资，这也在一定程度上限制了中国PPP立法的思路。
PPP制度内存在着不同的具体运作模式。根据项目实际需求，采取不同模式的PPP项目会对公共部门与私有企业的项目风险、融资、收益等权利义务做出不同组合。PPP项目中合理的权利义务分配，应该基于项目本身的行业特点、市场风险、融资途径、私有企业在项目中担任的具体角色等因素确定。因此，良好运行的PPP，需要大量的配套法律制度去规范。PPP项目往往会签署性质多样、数量庞大的各种协议文件。一些英美法上的PPP协议可以长达近两万页，一旦发生纠纷，其司法程序也会非常复杂而漫长，其救济的有效性有赖于司法的独立性。
PPP项目中公共部门与私有企业之间的关系，虽然仍由公共部门占据主导地位，但是公共部门与私有企业不再是管理与被管理的单向关系，而是互动的合作伙伴关系。成功的PPP项目，应该实现公私合作各方分担风险，共享收益的双赢局面。在传统公共服务供给模式下，公共部门出于预算限制，更加关注项目的投入。在PPP模式下，公共部门的角色是授权方，更加关注公共服务的经济效益与社会效应是否达到预期目标。公共部门的视角，由“投入”向“产出”转变。
PPP模式的一个重要应用领域是基础设施建设，包括设施新建、现有设施的扩建和翻修。世界银行在1994年发布的《世界发展报告：为发展提供基础设施》中指出，资金过多地投向新建项目，忽略了现有基础设施的维护，造成现有设施运行效率低下，对用户和相关利益需求方的关注不足，这已造成基础设施的重大浪费。这也是世界银行相对更加支持基础设施翻修项目的原因。
基于历史沿革，法国的公法非常发达，法国PPP法律制度是从传统公法体系内的公共市场法发展而来。2004年6月17日法国政府通过了关于PPP的新模式“公私合作合同”的2004-559号法令（以下简称“2004-559号法令”），该2004-559号法令于2008年7月28日被2008-735号法律所修订（以下简称“2008-735号法律”）。上述2004-559号法令与2008-735号法律的颁布实施，标志着法国PPP制度形成了相对完整的法律体系。从此，法国公共部门在PPP实践中有了充分的法律依据，可以与私有企业开展创新性的合作。但是，无论何种公共项目，公共部门皆须遵循一项基本程序原则：在开展任何公私合作性质的活动前，公共部门必须先调研比较PPP各种可能的运作模式，以便选取最益于实现项目目标的方案。
法国从公法体系内衍生出的PPP法律制度，一方面体现了欧盟法PPP相关制度的共通特征，另一方面法国通过发展公私合作对政府职能和公有制经济改革的经验，对于其他探索同类改革的国家也具有可贵的借鉴价值。此外，法国在非洲一直拥有相当重要的影响力，非洲基础设施市场的运作模式从而也打上了法国PPP制度的烙印。世界银行一直在呼吁加大对非洲基础设施建设的投资，中国商务部也多次与世界银行就如何在非洲基础设施领域加强国际合作进行探讨。面对非洲巨大的基础设施市场与被法国等欧盟国家引导立法的非洲多国的制度现状，研究法国PPP制度可以间接了解非洲基础设施市场的运作模式，符合中国关注非洲基础设施投资的政策。
本书首先对英美法、欧盟法与法国法上的PPP制度做出简要介绍，以便读者对PPP形成一个总体概况认识，而后本书将集中介绍法国PPP的法律制度与实践经验。
孙淘
2016年7月
