政府应如何有力推动“城中村”改造工作

一、“城中村”现象是我国快速城市化进程中，在我国特有的城乡二元体制下出现的特殊城市化现象

目前全国各大城市都普遍而又不同程度的存在“城中村”现象，它在城市建成区内形成复杂的城乡二元格局，在经济、社会、环境、景观等各方面产生许多问题和矛盾，成为许多城市发展所面临的难题。

“城中村”现象集中反映了我国农村城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，是一个具有现实意义和研究价值的课题。它所涉及的问题，不仅包括这些成了都市村庄的原有农村自身的社会转型和经济转型问题，它的形成、发展和演变，与中国社会经济结构的整体转型以及城市化发展进程密切相关。

二、“城中村”现象实质上是市场经济发展和城乡隔离被打破，中国城市化进程加快的产物

由于城中村的建筑基本是在原有村域基础之上，没有经过统一的规划，由村民陆续搭建房屋而形成的，城中村从建筑景观上与城市不同之处就在于其建筑形态及其布局的高密度与混乱。这种无序建设增加了城中村与城市整体景观的不协调。再加上城中村内部基础设施和公共设施的严重缺乏，巨大的流动人口和复杂的人员结构，使得城中村给人们留下了混乱的直观印象。这些现象，在处于繁华市区，没有农用地的城中村表现的尤为明显。这部分城中村，被城市包围程度最深，最突出地呈现出村落终结的特点，是最具典型意义的城中村。它们是在乡村城市化进程中，在产业已经转型的社会条件下，在村落的地理坐落也已经走进城市的情形下，建立在非农经济基础上，处于彻底城市化的境地。城中村的产生与城市土地和房屋租金收益的刺激有关，城中村这种特殊的建筑全体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。由于政府的制度管制，城中村的土地收益低于同地段城市土地的平均收益，而村民又没有得到相应补偿。在此情况下村民为求补偿自己土地收益与均衡价格的差价，必须使可支配的面积与空间最大化，使建筑向密集、高层发展。虽然这样会被政府罚款，但是租金的增加足以抵消因罚款而增加的成本。“城中村”的外在景观确实很难让人将其与周围的大都市风景和谐地联系在一起，然而城中村恰好与其寄生的大都市息脉相关，城中村的出租屋市场与大量流动人口则最好的体现了这种关联，在这种关联下对城中村应当有更为全面和深入的认识，多方面考量城中村对城市化的影响。

 

三、“城中村”现象是城市化背景下政府行为短期化倾向和政府职能缺失的结果

政府行为的短期化倾向，首先表现为政府征地时出于对成本的考虑，保留村落的做法。目前许多的城中村基木没有耕地，除了保留的宅基地及村留地外，周围都是建设用地。政府出于对成本的考虑，采取迂回发展的城市发展策略，征地后没有对自然村采取有效措施，只是简单地保留村落、辟出村留建设及经济发展用地。征地后的开发建设，无论是企业还是政府，大多只考虑项目本身。在这种种因素作用下，都市里的村庄，便成为城市用地包围下的孤岛，城中村的问题因此被积累下来。

政府行为的短期化倾向，其次表现为对农民补偿方式的简单化处理。大规模的征地后，许多农民实际已无地可种，而政府只是采取现金补偿或是村留建设发展用地的补偿，对农民的智力支持、教育培训投入不够。出于农民长期在土地上耕作，所具备的知识技能都与初级的耕作方式有关，这是中国基本国情。不管是购买保险、农转非就业安置、一次性现金补偿，还是村留发展用地，都没有考虑村民的长期发展问题。因此，在快速城市化进程中，对农民采取何种补偿方式及现金补偿的使用如何管理，既要维护社会当前的稳定，又能使农民真正转变成为现代化建设的生力军，是摆在城市管理者及关注城市发展的学者面前急待解决的课题。

“城中村”现象还是城市化背景下政府职能缺失的结果。大量人口涌入城市，城市为几百万外地流动人员提供工作机会，但未提供其所需的廉价住房，在满足外来劳工住房需求方面，政府存在着职能的缺失。城中村提供的租金较低的住房符合市场的需求，为那些进城务工的低收入外地流动人口，提供了栖身之所。一定程度上承担了政府应承担的职能。

“城中村”的产生、发展、改造都与政府行为息息相关，“城中村”现象深深地刻上了政府行为的烙印。如何矫正政府行为的偏差与缺失，对已有的“城中村”进行全方位改造，使其融入城市，是改造工作的重心。
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一、将村民重新纳入教育培训计划，使其能够真正适应城市社会生活的转变

城中村改造不是单纯的城市建设问题，目前很多城市都存在重视城中村的景观改造而忽视人的改造的问题，改造后村民的生存方式根木没有得到改变，依旧过着游手好闲的生活，是城市人力资源的极大浪费。因此城中村改造应重新将村民纳入教育培训计划，提高村民就业技能与水平，为村民自主创业提供智力与资金扶持。村民自主创业、自力致富需要好的带头人，改造后的城中村也需要合格的管理者，因此有必要加强“原村官”的教育培训，使其能够适应现代城市社区管理要求的转变。转变后的社区组织，负责原村委会份内的公共管理事务，将集体经济经营管理职能分离出去。对村集体经济实行现代股份制企业改造，政企分开，由具备专门知识的人员负责股份制企业的经营，采取市场化运作，扩大经营范围，实现股份制企业资产的保值、增值。

二、在改造的拆迁安置补偿方案中，重新筹集村民的社会保险基金、教育培训基金及风险创业基金

对承担了村民医疗、养老等社会保险功能的集体物业，建议采取实物补偿与现金补偿相结合的方式，重新建立起村民社会保险基金及风险创业基金。基金按现代股份制企业方式运作，盈利不再以分红的形式发给村民，而是为村民提供社会保险(医疗、养老、失业、子女教育等)及公共福利开支。这样既可以为村民提供基木的保障，又可以减少村民的阻力，最重要的是断绝村民对集体经济的依赖，鼓励村民自食其力，打破以往那种无所事事、游手好闲的生存状态。村民风险创业基金采取市场化操作，村民取得风险创业基金的支持必须提供抵押担保等形式，此外村民的创业计划应当得到村创业风险基金的评估与认可，使村创业风险基金维持正常的运作。村民私有物业实施分类指导的补偿方式:对自住部分采取实物补偿的方式；对出租部分采取实物补偿与现金补偿相结合的方式，鼓励引导村民接收现金补偿的方式，摆脱对出租收入的依赖。对于接受部分或全部现金补偿的村民，村民所获补偿现金一部分以现金形式发放给村民，用于安置村民目前的生活，一部分交纳村民的教育培训费用(政府按比例补助该笔费用，以激励村民放弃实物补偿)，一部分以定期存款的形式发给村民，用作培训后的创业基金。政府将其纳入培训教育计划，创建培训教育基地，对村民实施就业技能培训及创业基础培训。要求全部实物补偿的村民，采取完全市场化操作，教育培训费用全额交纳。接不接受教育培训全凭村民自愿。

三、因地制宜，制定出各村改造的优惠政策

对于城中村改造的高额成本，为使改造具有投资的吸引力，将取得土地的机会成本、拆迁安置回迁成本计入土地市场价格。一般城中村现有容积率较高，仅采用容积率的手段来提高项目的可行性则势必造成容积率居高不下的情况，因此城中村改造应因地制宜在土地出让金及在容积率、城市建设配套费等给予优惠，使满足城市规划要求的条件下增加项目的可行性。城中村现有土地属集体所有，在改造过程中涉及土地的转制，因此在改造过程中必须将土地所有制转成国有土地所有制，将城乡结合部的建设纳入城市规划管理的统一体制，加强村民建设行为的监督管理。避免村民的建设行为再次出现混乱。转制后，牵涉到开发用地合法手续问题。根据《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》，经营性用地必须实行招标、拍卖、挂牌的程序。但城中村改造时开发商与村民的谈判成本较高，据测算，广东主要城市城中村现有建筑的容积率已达2.0至3.0，接近城市规划的控制要求，拆迁成本巨大。如果完全采用市场化的招标、拍卖、挂牌出让模式，将增加开发商获取土地的成本，从而加大市场运作的风险。城中村改造还涉及村留地的优惠政策问题，许多城市在征地过程中给予了村留用地开发的许多优惠政策，如广州市《市府常务会议对珠江新城市中心规划的意见》，规定允许村与开发商合作开发村留地，村自用部分免收地价，与开发商合作开发部分按每700元/㎡的标准收取合作方的地价。因此设计好改造的程序及优惠政策，将城中村改造纳入城市年度建设计划，将有力推进城中村改造。

 

四、将城中村改造纳入城市发展建设年度计划，规范城中村改造

建议政府对城市建成区范围内及城市总体规划范围内城乡结合部的城中村改造进行立项，纳入城市发展建设年度计划，将城中村改造的土地供应列入土地利用年度计划，提高城市土地利用效率，减少新增土地供应。推进城中村改造。城中村改造立项后。实施程序化规范化管理。避免出现新的管理漏洞。对于还未纳入年度改造计划的城中村，房地产开发商已有投资意向的，政府必须做好基础性的调查工作，制定优惠政策时应参考土地市场价格及开发价值最大化的开发方案的经济指标。

五、改造过程中，采取有力措施，预防新的城中村产生

一是加强农村土地使用管理，从源头上堵住城中村。对城市建设征地过程中及近期列入城市建设范围内村庄的集体所有土地，提前纳入城市规划管理及城市建设管理的范畴，理顺农民宅基地及自留地的使用、规划和建设管理问题，解决滋生城中村的土地二元管理体制问题。二是政府应承担起应有的责任，关注城市发展的社会问题。城市化发展较快地区的大量流动人口的安居问题是城中村出租屋经济赖以生存的社会土壤。因此，建议政府在城市扩展过程中，与被征地农民及其村集体合作建立起合法、规范、有序的城市廉租房供应机制。这样可以解决政府建设廉租房的资金问题，以及城中村乱搭乱建造成的居住环境卫生、消防安全和现有出租屋管理混乱问题，还可以解决村民的后顾之忧。
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政府在城中村改造及综合开发中扮演的角色十分重要。城中村改造及综合开发由政府组织和推动，是以解决历史问题、提升城区功能为目的的相关资源整合及利用的市场化过程。出于对以人为本的城中村改造及综合开发和提升城区功能的长远利益考虑，政府应明确哪些城中村改造及综合开发资源是可以市场化运作的，哪些只能是由政府来组织和运作的，哪些是政府有所为的着力点。一旦确定了城中村改造及综合开发中可以市场化运作的资源，就应该尽可能交给市场配置和经营，并尽可能使之产生令人满意的效率。政府对城区发展的规划权，很大程度上决定了城中村改造及综合开发相关资源的使用、运作和平衡。政府必须以城区规划为抓手，通过规划手段科学、合理地处理好城中村改造与综合开发的关系，处理好相关资源利用的经济利益与社会效率的关系，处理好城中村改造及综合开发的近期与长远利益的关系。

政府在城中村改造及综合开发中应有所为有所不为，尤其是不能错位、越位和不到位。为此，笔者提供以下建议供参考。

一、严格依法按照正当程序进行改造

城中村改造工作应当严格按照《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《广州市征收集体土地房屋拆迁管理工作指导意见》、《广州市集体土地房屋拆迁补偿标准规定》相关的要求进行，必须遵循四个步骤：一是制定城中村改造计划。二是合理确定城中村改造拆迁补偿安置方案。拆迁补偿方案由村委会负责制定，经村民或村民代表大会2/3以上通过，报经区（县）政府批准。三是签订城中村改造责任书。由村委会与区（县）政府签订。四是由区（县）政府向市规划部门提出城中村改造的具体意见。

二、强化计划管理，坚持高标准规划设计

城中村改造要突出重点，实行计划管理。计划安排要坚持“四个围绕”、“四个优先”，即：围绕城市功能的完善、围绕中心城市的环境改善、围绕城建重点工程的实施、围绕主干路网建设；优先改造阻街阻路村庄、优先改造主干道两侧村庄、优先改造已经开始改造又具备条件的村庄、优先改造区片整体开发的村庄。城中村改造计划由区（县）政府制定，报市“三改”领导小组审定后，由区（县）政府负责组织实施。

城中村改造要按居住区标准进行规划，规划时以《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范GB  50180—93（修改本）》为依据，规划方案要聘请高水平、高资质的规划设计单位设计；要通过改造完善城市功能，提升城市景观，改善居住条件，达到政府、村集体、村民、投资商“四满意”。市规划部门要严格把关，提高质量，不得降低标准，不得放宽条件。

三、合理确定改造范围和用地规模，科学确定容积率

城中村改造要坚持节约用地原则，合理确定村庄改造用地范围和用地规模，原则上不突破村庄建成区范围和用地规模。市规划、国土和区（县）政府要采用现场踏勘、调查摸底、实际测量等多种形式，搞清村庄实际人口规模、用地面积和拆迁总量。因城市道路、绿地等市政公用设施占用村庄现有用地的，一般通过调剂容积率的办法解决；属于特殊情况确需补偿改造用地的，必须报经市政府批准；未经批准进行城中村改造的，属于非法占地，要按照有关规定依法追究有关责任人的刑事责任和行政责任。

容积率直接关系到居住环境和生活质量。根据国家《城市居住区规划设计规范》，考虑配套公共服务设施、绿地、道路的因素，结合已批建规划的具体情况，建成区城中村改造建筑容积率组织专家论证和城市交通评价，报市政府批准后执行。
[NextPage] 四、严格村民回迁用房的审批和使用

区（县）政府要结合实际制定切实可行的拆迁补偿安置标准，准确确定村民安置用房户数、姓名、面积。广州市国土房管局公布《关于修订广州市城市住宅房屋拆迁最低补偿标准、搬迁补助费标准、临时安置补助费标准的通知》，将广州十区细分为132个片区，今后各片区城市住房拆迁的补偿标准不能低于相应区片的最低补偿标准。新修订的最低补偿标准比此前标准大幅提高。市国土房管局和市建委联合发布《集体土地房屋拆迁补偿标准规定》，将集体土地上经依法批准建设的房屋分为住宅房屋、非住宅房屋两类进行补偿。其中，住宅房屋有货币补偿、产权调换、农民自建三种方式。市规划部门要依据区（县）政府审批通过的城中村改造拆迁补偿安置方案，在规划方案中合理确定村民回迁安置用房的占地面积和建筑面积；认定补偿标准不合理的，有权退回区（县）政府重新审核。市房管部门要严厉查处将村民回迁房按商品房出售的行为，对擅自出售村民回迁用房的村委会、开发单位，市规划、建设、国土等部门1年内停止办理其所有工程的审批手续，情节严重的依法追究刑事责任；对擅自将村民回迁用房出售给非回迁户的，不得办理房产证。对经区（县）政府批准的回迁村民优先办理房产证；对村民安置用房交易的，按《农村宅基地管理办法》有关规定执行。

五、严格监督和管理，坚决遏制城中村改造违法建设行为

区（县）政府作为城中村改造组织实施主体，要充分发挥综合协调作用。凡是城中村改造计划及《拆迁补偿安置方案》未经区（县）政府批准和市“三改”办公室备案的，市规划部门不得出具规划条件，不得进行规划方案审查；凡是未与区（县）政府签订城中村改造项目责任书的，市规划、国土、建设等部门不得办理相关审批手续。城中村改造实行分期施工的，由市规划部门会同区（县）政府对拆迁补偿安置方案的执行情况进行检查验收，未出具检查验收意见或检查验收不合格的，不得批准下期工程建设。广州市人民政府颁布的《广州市城市房屋拆迁补偿安置资金使用监督管理暂行规定》和《广州市城市房屋拆迁补偿安置资金总额核定暂行办法》对安置资金的核定和使用监督管理作了明确的规定。

针对城市周边区域城中村改造违法占地和违法建设屡禁不止行为，市规划、建设、国土、城管等行政执法部门，要按照各自职责，进一步加大对城中村改造违法占地和违法建设查处力度。对违法占地行为，在依法采取行政处罚的同时，对涉及占用基本农田和耕地的，构成犯罪的要依法追究村委会负责人的刑事责任，逐级追究相关领导的责任；对城中村违法建设的房屋，凡擅自占用道路、管线、广场、绿地、地震监测设施、永久测量标志、高压供电走廊、邮电通讯线路、文化体育场地、水利工程、人防工程、风景名胜区、文物保护区等国家禁止占用的土地进行建设的，要坚决予以拆除；对经市规划部门认定能够保留的建筑物，各执法部门要依法从严从重处罚；对参与违法建设的房地产开发公司、施工队伍，市建设局要严格进行记录并通报相关部门，按规定停止其参与其他项目建设；区（县）政府和各级职能部门，要大力宣传城中村改造审批的方针政策，营造查处违法用地和违法建筑的浓厚氛围；要坚决遏制借城中村改造名义进行违法建设的行为。1994年7月广州市市委、市政府发出《关于坚决制止违法用地、违法建设的紧急通知》，公开查处了“安华花园”和“杰豪家私城”违法建筑，没收白云山风景名胜区内违法建设1宗面积6620平方米，制止乱搭建并作出处理314宗，初步遏制了“两违”蔓延的势头。

六、重视并积极引入专项法律服务

“城中村”改造涉及的法律问题众多，专业的法律服务是推进这一工作必可不少的动力。政府应当重视并积极引导法律工作者主动介入“城中村”改造工作，采取“专项律师服务团”或其它的方式，为“城中村”改造提供专业的法律服务，保障改造工作的顺利开展。法律工作者可以从多方面为“城中村”改造工作提供专业法律服务：1、对“城中村”改造过程中土地使用权及地上附着物权属的确认提供专业法律意见，便于拆迁补偿工作的落实，推进改造进程；2、参与政府与“城中村”集体经济组织或开发商签订拆迁改造框架协议的谈判过程，协调相关的法律关系；3、对拆迁改造主体资格的确定及拆迁许可证的办理提供专业法律意见，并协助办理相关事务；4、在村内股份制合作企业自行组织改造或与其他机构合作改造的情况下，对各方利益平衡、责任承担问题提供专业法律意见；5、在村外其他机构参加“城中村”改造竞标或挂牌的情况下，对招投标过程中将涉及的诸多问题提供法律服务，如招标书的制作、招标或挂牌成功后协议的签署、协议标的比较，等等。
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（作者系中山大学经济法学硕士、广东华瑞兴律师事务所主任、广州市律师协会建筑与招投标专业委员会主任、广州仲裁委建筑工程房地产专长仲裁员）



以上内容分别引用了以下文章的内容：

1、《“城中村”现象与政府行为——政治经济学的视角》

论文策划网http://www.lwcehua.com/湖北人学硕士学位论文【发布时间：2009-12-09 00:14:17 】

2、《城中村改造的几点思路》

《重庆建筑大学学报》2005年02期   中国知网 www.cnki.net

3、《邢台市人民政府办公室关于进一步规范市区城中村改造工作的意见（邢政办〔2009〕11号）》

邢台市政府公众信息网http://www.xingtai.gov.cn/News_View.asp?NewsID=18272

4、《城市文明不能遗忘的“角落”——关于“城中村”改造及综合开发的几个问题》李光（作者系武汉大学发展研究院教授、博导）

《湖北日报》http://www.cnhubei.com/200403/ca430564.htm (2004-03-26 08:06:01)

5、《住宅拆迁补偿 提高最低标准》金融界网http://www.jrj.com　 2007年12月28日 10:29 摘录《南方都市报》

6、《广州市组织开展“创‘三优’，建文明城”活动情况汇报》中国广州网http://www.guangzhou.gov.cn/node_602/node_607/2005-06/111934565061842.shtml  2005年6月21日 17:20:50