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——解析财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（原创）
作者：魏济民 陈熙
继5月初，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会等六部委印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）后，近日，财政部又发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）。在一个月内，对地方政府融资行为连念两次“紧箍咒”，可见刹住地方政府违法违规举债、融资之风的重要性和紧迫性。
在财政部此次对“政府购买服务”进行拨乱反正之前，华瑞兴就接受过客户的咨询，询问基础设施工程建设类项目能否采用政府购买服务模式，当时我们就提出基础设施建设项目并不属于政府购买服务模式的适用范围，对于社会资本主体来说，虽然采用该种模式能够更快地启动项目、取得回报，但项目运作模式在合法性方面存在致命性硬伤，面临项目中途叫停、合同无法履行的巨大风险。财预〔2017〕87号文的出台，是对地方政府滥用“政府购买服务”现象的当头棒喝，借“政府购买服务”之名，行“基础设施建设”、“政府变相举债”之实的路径将被彻底堵死。
在本次通知中，财政部从政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、合同内容和信息公开五个方面，对规范政府购买服务管理提出了要求，笔者将依次从这五个方面进行具体解析。
一是要“坚持政府购买服务改革正确方向”。党的十八届三中全会《决定》中提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买;适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。因此，政府购买服务改革是全面深化改革这盘大棋排兵布阵的组成部分，其改革方向一方面是推进政府职能的转变，另一方面是培育社会组织力量、引导社会组织专业化发展。如果对政府购买服务的改革方向理解不透彻，就难免会出现地方政府利用这种模式进行工程建设、融资举债的情形，这与国家推广“政府购买服务”的初衷背道，仍然是政府主导、政府大包大揽，背离政府职能转变、社会组织发展壮大的正确方向。
二是要“严格按照规定范围实施政府购买服务”。本次通知中明确提出要严格按照《政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将货物和建设工程作为政府购买服务项目。对于法律人来说，法律、法规、政策的适用范围是我们首先会关注的基础性问题。关于政府购买服务的范围，法律法规和政策文件中有如下规定：
（一）《政府采购法》将采购对象划分为货物、工程、服务三类，并规定“本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”工程和服务是截然不同的政府采购对象，将“政府购买服务”扩大到建设工程领域明显违反了《政府采购法》的规定。
（二）国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（〔2013〕96号）规定：政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买。
（三） 财政部《关于印发〈政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知》（财综[2014]96号，以下简称《政府购买服务管理办法（暂行）》）中指出:“本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。”
（四）2015年3月1日起实施的《政府采购法实施条例》第二条对《政府采购法》中的“服务”的范围作出了解释：“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”在《政府采购法实施条例》颁布之前，对于政府采购服务是否包含公共服务存在争议。为推进政府购买服务改革的实施，《政府采购法实施条例》明确了政府采购服务的范围不仅包括政府内部所需的服务，也包括政府向外部提供的公共服务。
以上法律、法规和政策性文件中涉及到两个重要概念，“政府采购服务”和“政府购买服务”，两者只有一字之差，有什么区别与联系呢？首先，“政府购买服务”属于“政府采购服务”的范围，是一种特殊类型的“政府采购服务”。“政府购买服务”强调的是政府将公共服务和其履职所需服务交由具备条件的社会力量和事业单位承担，而政府内部运转、管理所需的服务，如行政机关办公大楼的物业管理服务、办公设备的维修服务、人员体检服务等，虽然属于“政府采购服务”范围，但并不属于“政府购买服务”范围。其次，“政府购买服务”不仅适用法律、法规、政策性文件中关于“政府采购服务”的一般性规定，而且还要适用关于“政府购买服务”的特别规定，如需要适用上文中提到的《政府购买服务管理办法（暂行）》，但其他类型的“政府采购服务”则无需适用针对“政府购买服务”的特别规定。
此外，本次通知中还首次强调，“严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。”如前所述，《政府采购法》将“服务”定义为除“货物和工程以外的其他政府采购对象”，这一规定并未明确如果将工程和工程完工后的维保服务捆绑进行采购，是属于采购工程还是服务，所以给予了一些地方政府钻空子的空间，将建设工程和服务打包后将采购对象定性为“服务”。此次财政部明令禁止这种打包行为，是对《政府采购法》基本立场的重申，因为政府采购工程与采购服务相比，需要遵循更加严格的程序，如通过此种方式就能轻易改变采购对象的定性，工程与服务的划分将失去意义，对于政府采购的管理将会失控。
对于金融机构和非金融机构的融资行为，此前也有观点认为属于社会组织提供服务的范畴。笔者认为当我们在“政府购买服务”语境下去考量金融机构和非金融机构的融资行为，实际上就是这些机构为政府提供资金，本质上还是政府借钱，如果认为是政府向这些机构购买“融资服务”，那就是政府花钱来买钱，不符合逻辑。而且，根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的规定：“不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买”，而“融资服务”是一种商业服务，并不在政府职责范围内，所以由此可知，金融机构和非金融机构的融资行为的确不属于政府购买服务的范围。
三是要“严格规范政府购买服务预算管理”。《政府采购法》第六条规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行。”另外，国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中也规定“政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算。要严格资金管理，确保公开、透明、规范、有效。”。因此“政府购买服务”必须严格遵循先有预算、后购买服务的要求，但实际中确实存在不规范操作的行为。一些政府购买服务项目，特别是将工程和服务打包的“伪政府购买服务”项目，往往是在未纳入预算的情况下，先采购、再申请增加财政支出。这种临时性、随意性的做法，无疑违反了国家对财政预算和采购管理的规定。此次财政部再次强调预算管理，旨在制止此类不规范行为的抬头之势。
四是要“严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资”。财政部并不禁止承接主体合法合规的使用政府购买服务合同向金融机构融资，只是禁止政府部门利用或虚构政府购买服务合同进行违法违规的融资行为，具体包括以下几种情况：地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
五是要“做好政府购买服务信息公开”。《政府购买服务管理办法（暂行）》第三十六条规定:“财政部门和购买主体应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》、《政府采购信息公告管理办法》以及预算公开的相关规定，公开财政预算及部门和单位的政府购买服务活动的相关信息，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息除外。”在本次通知中，财政部对信息公开的范围进行了细化，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限和绩效评价等。只有做好信息公开工作，才能达到财政部在通知末尾提出的“坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为”的效果。因为在实际中，确实存在个别地方政府以政府购买服务名义，通过单一来源采购方式直接确定某些事业单位、国有企业为承接主体，变相进行利益输送，让购买服务演变成一种政府财政资金左右口袋掏钱的游戏。
此次对“政府购买服务”行为的纠偏，对PPP模式的推广是一种利好。与PPP模式相比，“政府购买服务”不需要两个报告和实施方案的论证、审核流程，没有政府支出责任不超过一般公共预算支出10%的限制，其他方面也更加灵活，因此这种模式更容易得到一些地方政府的“青睐”。但本次通知的出台，使得打“政府购买服务”擦边球已行不通，进而给 PPP模式的发展留出了更多空间。
