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导读：项目用地性质为集体土地，项目公司因非法占用土地而被土地行政主管部门处罚，项目也无法继续推进。违法用地是否导致项目合同无效，合同无效的法律责任在当事人间又该如何分配。
案例检索
（2016）浙0110民初9921号 杭州金升金属制品有限公司、杭州敦园旅游开发有限公司诉杭州市余杭区塘栖镇人民政府合同纠纷案
案情概览
2011年6月，杭州市余杭区塘栖镇人民政府（以下简称“塘栖镇人民政府”）召开政府工作例会，明确采取市场化运作方式公开招商，吸引本地企业投资建设枇杷主题公园。2011年11月，塘栖镇人民政府（甲方）与杭州金升金属制品有限公司（乙方，以下简称“金升公司”）签订塘栖枇杷公园建设协议书一份。
协议书主要内容为：
1、甲方将塘栖路西侧和丁塘路口东侧高压走廊区域范围内土地共计160亩无偿提供给乙方，由乙方出资建设以枇杷为主的生态景观公园，使用期限为20年。
2、乙方应当按照甲方确认的枇杷主题公园设计方案进行施工与建设。乙方应当投资注册成立一家农业开发公司进行枇杷公园的建设、管理和经营，并且应当在协议签订后半年时间内建成公园。
3、枇杷公园应当符合塘栖镇土地利用和城镇建设规划的相关要求，乙方可以按照设施农业、农家乐休闲项目配套建设一定比例的管理用房的休闲设施。枇杷公园内的公厕、路灯、健身、供水、供电等公共配套设施和公园外围道路由甲方投资和建设。
4、枇杷公园内的枇杷种植、绿化种植、景观建设和农业设施、休闲设施、围护设施、场内停车位等配套由乙方投资和建设、建成经验收合格，甲方给予适当补助。
5、枇杷公园内由甲方投资建设的公共配套设施由乙方负责进行日常管理、维修和养护，乙方应当安排专业人员按照市政设施养护标准进行管理和养护。
6、枇杷公园建成以后，双方对各自投资后形成的资产分别进行登记造册。由双方共同明确资产的产权关系。日后，根据管理需要和市民需求公园内须添置新的设施和设备的，按照谁投资、谁所有原则办理。
合同签订后，杭州敦园旅游开发有限公司（以下简称“敦园公司”）于2011年12月注册成立。金升公司、敦园公司随即照塘栖镇政府提供的图纸（配套管理用房建筑面积为10439.9平方米）对枇杷主题公园进行了建设。配套管理用房于2013年6月竣工。
2013年10月至2015年1月，杭州市国土资源局余杭分局先后向敦园公司下达三份土地行政处罚决定书，处罚决定书的主要内容为：敦园公司未经批准，擅自占用余杭区塘栖镇西界河集体土地新建管理用房，责令其退还非法占用土地，没收其在非法占用土地上新建的部分建筑物及其他设施，要求其限期拆除部分建筑物，并处以罚款。
2015年2月、11月，因塘栖枇杷公园项目无法继续推进，塘栖镇政府分别向敦园公司支付了两次补偿款。另外，塘栖镇政府委托评估公司对罚没的两幢综合管理用房进行委托评估，评估价为14256780.92元，塘栖镇政府未就该两幢房屋对敦园公司支付补偿款。
原告诉求
被告塘栖镇政府赔偿二原告综合管理用房的建设投入及其利息损失21382832.33元（其中管理用房的投入损失14746780.92元，截至2016年6月30日的利息损失6636051.41元。违法用地的罚款192338元，二项合计21575170.33元。
法院观点
1、《塘栖枇杷公园建设协议书》因违反法律强制性规定而无效
《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让或者出租用于非农业建设；第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。因金升公司与塘栖镇政府签订的《塘栖枇杷公园建设协议书》约定的坐落于塘栖路西侧和丁塘路口东侧高压走廊区域范围内土地共计160亩的土地不能用于新建管理用房。塘栖镇政府并非该集体土地所有权人或合法的使用权人，亦非法定具有土地使用权出让资格的主体，且未提供证据证明该土地被征收，因此双方签订的协议书无效。
2、塘栖镇政府对合同无效承担主要责任
因涉案《塘栖枇杷公园建设协议书》系无效合同，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，金升公司、敦园公司的建设管理用房的损失为14256780.92元。金升公司、敦园公司系按照塘栖镇政府确认的枇杷主题公园的设计方案进行施工与建设，导致涉案两幢房屋被罚没，塘栖镇政府应承担主要过错责任。金升公司、敦园公司违反土地利用规划修建管理用房，未审查土地性质新建管理用房，亦存在过错，应承担相应的责任。综合二原告的实际损失金额、双方的过错程度、致损原因力大小及本案相关事实，法院综合酌情予以确定塘栖镇政府赔偿二原告9920000元。二原告要求塘栖镇政府赔偿非法占地处罚款的诉讼请求，因该罚款系行政处罚，且因敦园公司的非法占地行为导致的行政处罚，不属于本案的损失范畴，故对该诉讼请求不予支持。
裁判解析
本案审理法院认为《塘栖枇杷公园建设协议书》中约定的项目建设用地为集体土地性质，而《土地管理法》第六十三条中规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设， 《合同法》第五十二条规定：违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。因此，该协议书因违反了法律的强制性规定而无效。
《合同法》司法解释二第十四条规定：合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。由此可知，本案审理法院认为《土地管理法》第六十三条的规定属于效力性强制性规定而非管理性强制性规定。
关于强制性规定类型的判断，最高人民法院2009年出台的《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中提出： 人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。
那么违反《土地管理法》第六十三条的规定，非法占用集体土地进行非农业建设的行为，是否属于以上文件中“绝对地损害国家利益或者社会公共利益的”情形呢？《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）中关于土地用途管制有如下表述：“土地利用涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理。我国人多地少，为保证经济社会可持续发展，必须实行最严格的土地管理制度。土地用途管制制度是最严格土地管理制度的核心”，“但是，一些地方在土地利用中没有严格执行土地用途管制制度，未经依法批准，擅自将农用地转为建设用地……违反土地利用总体规划和不依法经过批准改变土地用途都是违法行为。任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度”。由此可知，土地是经济发展和民众生活的基础性资源，土地资源又具有稀缺性，实行最严格的土地管理制度是一项重要的国家战略，而土地管理制度的核心是土地用途管制制度。因此，非法占用集体土地进行非农业建设的行为，的确可认为是绝对地损害了国家利益和社会公共利益。而且本案中，在起诉前，国土资源管理部门已对相关违法用地行为进行了认定。综上，本案审理法院认为涉案协议无效是有法律和事实依据的。
关于合同无效后法律责任分配问题，由于在政府和社会资本合作项目中，项目土地的提供责任一般是由政府方承担，政府方应保证项目用地的合法性，办理相关用地手续。所以，本案审理法院认为，对于因违法用地行为而导致合同无效，政府方应承担大部分责任，但同时也认为，社会资本方未审查土地性质就新建管理用房，也存在一定过错，应承担相应责任。
启示：1、对于政府方来说，应落实好PPP项目联审制，国土、规划部门必须参与项目立项、评审，从源头上防止不符合土地用途管理和规划管理的项目上马；2、对于社会资本方来说，参与项目前应充分了解项目用地的性质，涉嫌违法用地的项目谨慎参与，以免向本案中的原告一样，不仅损失了部分投资款，还承担了行政处罚费用，得不偿失。
