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作者：陈嘉卓
一、湛江东海岛项目规划的概括
（一） 项目简介
湛江某配套基础设施首期PPP项目共3个子项目组成，招标文件内说明项目总投资不应超过经批复的可行性研究报告估算总投资。项目总投资和资本金的缺口通过融资解决，融资资金暂定为项目总投资的80%，由社会资本方主导，以项目公司作为承贷主体融资解决。项目合作期限拟设为 15 年，其中建设期为 1 年，运营期为 14 年，项目拟采用“DBFOT”，即设计-建设-融资—运营-移交的运作方式进行。本项目自完工验收合格之日开始运营后，政府将根据绩效考核结果，每年向项目公司支付综合管廊可行性缺口补助、尾水总管、排海管可用性服务费及运维服务费。
（二）项目类别及相关识别
本项目包括综合管廊及管网等两大类基础设施，回报模式可分为两大类，综合管廊属于使用者付费不足的市政基础设施，项目回报机制为“可行性缺口补助”，项目公司通过向管线单位收取入廊费和运营维护服务费及政府支付的可行性缺口补贴以获得合理投资运营回报。管网属于不具有使用者付费的项目，项目回报机制为政府方按项目合同的约定向项目公司支付可用性服务费和运维服务费。本项目土地使用权属于政府，项目在建设期形成的资产及已有设施的更新、维护、升级改造形成的资产产权也属于政府。但项目公司有权无偿、排他、独占地使用项目土地及资产。项目绩效考核与付费挂钩机制。
对于准经营性项目是指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目。准经营性项目由于其建设和运营直接关系公众利益，其产品或服务的价格由代表公众利益的政府确定，市场运行的结果将不可避免地形成资金的缺口，往往无法收回成本。所以经济价值不稳定，可采取的运营方式有：
1、分割项目，市场化环节。为了减少成本或者投资支出，分割准经营项目和环节，采用设计—建设—运营(DBO)、租赁-运营-移交(LOT)等方式运作。
2、政府授予相关的企业特许经营权，给与可行性缺口补助或者组合资源开发，增加项目收益，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等方式运作推进。
二、项目合规性分析
（一）湛江东海岛符合正面清单的规定
本项目所涉城市地下综合管廊、污水处理领域属于公共服务领域的公益性项目且与湛江某住房和规划建设局（某管委会批准，某住建局作为本项目招标人，某管理委员会作为市政府的派出机构，受到了市级人民政府的授权）合作期限为15年，依照相关规定履行了物有所值评价、财政承受能力论证程序，原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本方承担；法律、政策等风险通常由政府方承担；不可抗力等风险由政府方和社会资本方合理共担，也建立了对应的绩效考核付费机制。依照财金10号文的相关规定，正负面清单要求的财政支出责任占比超过5%地区不得新上政府付费项目只适用于新入库的项目，所以本项目符合规范的PPP项目的要求即财金[2019]10号文中对规范的PPP项目的规定：
1. 属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序。
2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险。
3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。
4. 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金。
5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位。
6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。
（二）湛江东海岛不存在负面清单所列情况
湛江东海岛项目属于PPP模式适用范围（即使依照新上付费项目标准要求，湛江东海岛PPP项目也是完全合法的，本案中付费比例为8比2，采用竞争性方式选择资本方的审慎要求），其中管廊项目具有经营性且可获得使用者付费，即将准经营性项目与经营性项目捆绑开发属于组合资源开发，在BOT项目中，项目公司在特许期结束后必须将项目设施交还给政府，而在BOO项目中，项目公司有权不受任何时间限制地拥有并经营项目设施。官方选择BOT是由于本项目主要由市政基础设施组成，建设用地的土地使用权均为国有，不存在社会投资人或项目公司拥有的情况；而且本项目的市政基础设施属于关系国计民生非常密切的管廊和管网设施，设施的安全性、敏感性较高，因此不宜应用“建设—拥有—运营（BOO）”的模式。BOT指的是项目投资人与业主（一般是政府）之间达成的投资人投入项目资金并进行建设、项目建设完成后并进行较长期限的经营、从该项经营收费中取得投资回报、之后将该项目的建设成果转交给业主的合同，利用这种模式能形成双赢的关系，投资人的投资的到了回报，业主也解决资金短缺的问题也解决了技术管理方面的不足，业主作为所有权人，而经营人要将其占有的不动产依照合同的约定交付业主，受到债之合同的约束，所以有债权占有的特征，但这种债权占有又所享有的收费权利很长，短至十多年，甚至不受合同法第二百一十四条租赁期限的限制，在经营人经营期间，物权享有上，和一般物权人的占有权利完全一致，在物权保护上，也和对物权人的保护一致，所以从民法角度上，BOT经营人的权利有物权和债权重合的属性。
本项目回报机制采用可行性缺口补助的付费模式，管廊项目中入廊管线企业需缴纳一定的入廊费，而尾水总管工程和尾水深海排放工程在本项目中无使用者付费来源，入廊费不足以覆盖整个项目的建设、运营成本以及合理回报，由政府方按照本项目建设、运营绩效考核结果支付可行性缺口补助。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。对于使用者付费无法使社会资本获取合理收益、甚至无法完全覆盖项目的建设和运营成本的项目，可以由政府提供一定的补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。但此种付费机制的基本原则是“补缺口”，而不能使项目公司因此获得超额利润。依照财金10号文的相关规定，存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的，已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为政府隐性债务。10号文最大的亮点就是认定地方政府隐性债务，防止地方政府假借PPP之名举债融资，在本项目中有约定项目本项目自完工验收合格之日开始运营后，政府将根据绩效考核结果，每年向项目公司支付综合管廊可行性缺口补助、尾水总管、排海管可用性服务费及运维服务费，所以不存在有隐藏性债务问题存在。
