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随着工业化、城镇化快速发展，传统土地所有权与承包经营权的“两元”农村土地产权制度为创新农村社会管理带来许多限制。将“经营权”从“承包经营权”中分离并予以制度认可，有利于完善农民财产权利，激发农村经济社会活力。明确土地经营权的法律性质也有利于进一步推动“三权分置”改革的落实以及提供相应的法律制度保障。
一、农村土地“三权分置”思路的提出
2014 年1 月，中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。2014 年11 月，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。2015 年2 月的《关于加大改革创新力度, 加快农业现代化建设的若干意见》提出“引导土地经营权规范有序流转”。前述政策均提出了‘三权分置’的改革思路。
2015年11月，《深化农村改革综合性实施方案》（下文称“《实施方案》”）对‘三权分置’进行了说明：“落实集体所有权，就是落实‘农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有’的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。”
2016年10月中共中央、国务院印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（下文称“《意见》”）则是专门对‘三权分置’提出了细化的改革意见。
二、“土地经营权” 的法律性质问题
“三权分置” 是指农村土地所有权、承包权、经营权三权分离。《实施方案》对‘三权’分别进行了说明。但是这种更多从经济学角度来区别的土地权利却在法律上存在定位模糊不清的问题。
我国法律规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，且国家实行农村土地承包经营制度。由此，我国法律关于农村土地产权制度只有对所有权以及承包经营权予以明确规定。这是由我国的特定历史背景决定，如《意见》中指出 “改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果”，而在现今城镇化、现代化发展的背景下，“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿”而发展出“三权分置”的需求。一方面是开始有更多农民开始脱离土地进城打工，但仍然希望通过承包的土地获得收益；另一方面是获得土地承包经营权的农民想引入更现代化的土地管理者来扩大收益，这些需求都催生了承包土地的流转需求，也催生了将“承包权”与“经营权”相分离的制度需求。
由于农村土地归村集体所有，只有农村集体经济组织成员才有权承包集体土地，经营权人实质是通过占有成员承包的土地进行使用而产生经营收益。但是现行《物权法》只是将土地承包经营权认定为与建设用地使用权相并列的用益物权，其对于“经营权”的确认更多的还局限于承包了土地的村集体成员。
三、“土地经营权” 的法律性质分析
“土地经营权”在经济逻辑中的“三权分置”合理性不能直接推导出在法律上的“分置”合理性。
1. 土地经营权不能从土地承包经营权中分离
土地经营权是经营权人占有土地后通过使用获得经营收益，经济效果上与用益物权相类似。根据传统的物权理论，用益物权作为他物权，应当由所有权派生所得，但这明显不适用于土地经营权。在推动“三权分置”改革中如何理解“三权”关系，《意见》提出“农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权”。在现有的法律框架下，集体土地所有权不能派生出土地经营权，土地经营权只能基于具有身份性质的承包经营权派生而出。因此，土地经营权目前尚不能成为物权法上的用益物权，也不宜将土地经营权理解为与所有权、承包权完全并列的独立权利。
虽然新修订的《农村土地承包法》初次明确了 “土地经营权”，但根据《农村土地承包法》规定，在经营权转让过程中，还有一些如“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”；如需要再流转，须“经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案”等特殊的规定，也说明土地经营权目前尚不能像建设用地使用权一样独立分离出来在市场上自由流转。
2. 土地经营权可被予以部分物权效力进行保护
根据物权法定原则，土地经营权在暂未得到物权法的立法认可时，宜暂时认定为基于土地经营权转让合同而生成的债权。结合土地经营权实际上使用了土地这一不动产进行经营的特征，予以部分物权效力进行保护。
法律为了强化对一些特殊的债权的保护，可赋予其某些物权的效力，使这些债权具有物权化的性质。如租赁权的部分物权化：买卖不破租赁；承租人可基于对不动产的合法占有，对第三人侵占、妨害占有的行为，请求其停止妨害或赔偿损失，从而使租赁权具有对抗第三人的效力。同理，受让人基于转让合同取得土地经营权，也可以通过被予以部分物权效力进行保护。如《农村土地承包法》第三十七条规定“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益”、第四十一条规定“土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人”，均是一定程度获得物权效力保护的体现。
小结
新修订的《农村土地承包法》认可了土地经营权这一权利，并对经营权的流转交易流程作出了部分规定。由于目前土地经营权尚未进入物权法的立法领域，其法律性质有待进一步明确。但土地经营权通过被予以部分物权效力进行保护，可以实现维护交易安全及交易关系稳定。
