《城市更新法律实务与政策研究》第四章（三）标杆旧改杨箕村改造与现行旧村改造的对比

一、项目简介

（一）改造背景

杨箕村，明末清初建村，距今已有960多年。杨箕村位于广州城区东部、中山一路东端南侧，地处广州的主要交通干道，地理位置优越，但直到改革开放其一直是一个贫穷的旧村。

随着改革开放的推进，广州迎来了高速发展的重要时期，政府作出东扩建设的重要战略决定后，于20世纪80年代在五羊新城落成广州最早的商品房区，90年代广州未来的CBD——珠江新城又拔地而起。但彼时紧邻五羊新城、珠江新城的杨箕村如同一座孤岛。一方面，杨箕村为众多外来务工者、低收入人群提供廉价出租屋，为外来人员提供出租档口，另一方面，也因此形成了密密麻麻的“握手楼”、“接吻楼”、“拥抱楼”。在这种拥挤幽暗的环境下，村内人员鱼龙混杂，抢劫等刑事案件频发。这与周边一幢幢奢华现代的高楼大厦相比，杨箕村显得落后了几十年。

随着广州城市化进程的加快，杨箕村与周边快速发展环境的矛盾日显突出。为促使杨箕村旧貌重新颜、改善当地村民的居住环境，政府于2008年启动了杨箕村的改造工作。

（二）政策环境背景

广州的城市更新工作可以追溯到20世纪60年代，早期的广州改造工作主要以政府资助、居民自发为主的住房改建模式，但真正意义上的改造工作始于1978年改革开放以后，大致经历了自由市场摸索（1999年前）、政府强力主导（1999年-2009年）、政府指导监督探索（2009年-2015年）、政策体系化建设（2015年至今）四个时期。

1999年以前，基于改革开放的主旋律，我国由原来的福利分房逐步转为商品房开发，政府支持民营企业进入房地产领域，这个时期的广州城市更新是以自由市场为发展的摸索时期。这个时期的房地产环境为城市开发快、房价相对收入高。但在1999年以后，为了避免因房地产开发商追求高额回报的逐利驱动而导致城市开发过度的现象，同时得益于改革开放的红利，相比内地，政府财政实力相对雄厚，这个时期的城市更新形态呈现为政府强力主导模式。这个时期城市更新表现为更新速度慢、政府计划性强、政府补偿成本高的特点。直到2009年，广州市出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》突破了政府强力主导模式，并于次年成立“三旧改造办公室”作为主管机构标志着广州城市更新进入了新的历史时期。这个阶段的特点主要体现在出台政策多、项目推进快、各部门政策存在冲突和矛盾。2015年广州市机构改革，以城市更新局取代“三旧改造办公室”作为常设机构，并于2016年出台了《广州市城市更新办法》，市政府提出“中调”概念（政府主导为前提、允许社会资本参与，以加快改造步伐），并在这个阶段先后提出“1+1+3”、“1+1+N”的政策体系，从此开始系统化建设时期。

广州城市更新的进展跨度相对较大，各阶段政府主导的强度不同，政策的连贯性不强，导致各阶段的城市更新项目在执行上有很大的差别。杨箕村的旧改就始于政府强力主导与政府指导监督探索过度的特殊时期（2008年）。

（三）项目情况

图1 杨箕村改造前后对比图

2008年，杨箕村被市政府列入“亚运前必须改造的9条城中村”之一。杨箕村旧村改造项目总用地面积11.49万平方米，规划建筑面积64.8万平方米，分为村民复建房地块和公开出让地块。其中，公开出让地块的用地性质为商业金融业用地、二类居住用地和中小学用地，用地面积为6.2808万平方米，容积率6.18，建筑面积27.38万平方米，其中包括10万平方米住宅面积、16.0272万平方米的商业金融业及共建配套。项目涉及拆迁村民1416户，拆迁面积34.7万平方米，总投资约20亿元，最终由富力地产摘牌并开发改造项目。

该项目于2010年4月杨箕村通过改造方案及拆迁安置补偿办法，同年5月正式启动动迁工作，7月开始拆迁。但该项目的拆迁工作于2010年年底陷入僵局，近99%的村民与广州市天河区天河南街杨箕村股份合作经济联社（以下称“经济联社”）达成拆迁补偿协议，仅有17户村民未达成拆迁补偿协议，拒绝搬迁。双方利益冲突，历时3年，最终通过法律途径得以解决。2015年11月，杨箕村旧村改造项目复建安置房A、B区15栋回迁房主体结构封顶，2016年5月村民回迁。

1.杨箕村旧村改造模式

图2 杨箕村旧村改造架构

杨箕村旧村改造项目诞生于政府强力主导期末、政府指导监督探索期前的特殊时期，因此杨箕村旧村改造先是由政府一手操办，再转变为以政府为主导、由村民和开发商合作开发的模式，是广州城市更新历程中极具特色的成功项目案例。在杨箕村旧村改造项目中，由政府负责征地拆迁工作，并通过土地招拍挂出让项目地块。由竞得项目地块的开发商负责开发建设复建安置房、公建配套及开放融资地块，建成后村民进行回迁。

2.杨箕村旧村改造规划方案

杨箕村旧村改造规划方案于2008年6月获批，项目总占地11.5万平方米，总建筑面积81.5万平方米，分为北面回迁安置区及南面融资区两个地块。回迁安置区主要规划建设15栋36-40层超高层住宅，重修宗祠并进行公建配套。融资地块主要规划建设包括4栋45-49层住宅、一栋超高层甲级写字楼、酒店式公寓、商业街等在内的大型商业综合体。

该规划方案实在综合考虑多方利益诉求，经过多次修改平衡后设计而成。特别是对区域内变电站选址及建设，在最初的规划设计方案中，变电站的选址就受到了回迁村民的强烈反对，经过三年的时间，最终安置于项目西南房并采用变电站全埋设计得以建设实施。

3.杨箕村旧村改造拆迁补偿方案

杨箕村旧村改造项目作为广州最早一批全面改造项目，给广州的城市更新工作从政策及实施方面带来很多经验和教训。近十几年，广州经济飞速发展，广州的城市更新环境及房地产市场与过去已经有了很大的差别，特别是如今的房价和地价与杨箕村旧村改造时期相比，已有了大幅度的增长。随着广州市城市更新工作的推进，或许杨箕村当年的补偿标准已经不太适合现在的市场环境，但其阶梯式的补偿方式对城市更新工作仍有重要的指导意义。杨箕村拆迁补偿方式如下：

3.1 房屋补偿：按照阶梯式的安置补偿获得面积①四层以下有证住宅按拆一补一拆复建；②四层以上有证住宅按2:1转为商业物业交由村集体组织经营；

3.2 权益面积购买价：3500元/平；

3.3 临迁费：

3.4 一次性奖励及补助：

3.5 材料损失补偿：按照不同部分进行补偿，此处不予赘述。

二、杨箕村旧村改造与现行旧村改造的对比分析

杨箕村旧村改造处在广州城市更新由政府强力主导转变为政府指导监督探索的转折期，根据当时的政策环境，杨箕村的旧村改造有其历史特定性和特殊性，笔者通过对杨箕村旧村改造的模式进行分析，并将其与在广州现行有效的制度下建立起来的改造模式进行对比，发现以下两点关键的区别。

（一）引入市场主体的时间点存在差异

杨箕村的旧村改造工作是政府在2008年决定实施的，按照广州市旧村改造“政府主导、以村为主”的原则，由越秀区负责指导杨箕村经济联社开展改造工作。因杨箕村的改造主要是由政府主导的，合作企业介入的时间较晚，故杨箕村的旧村改造实施流程是先进行数据摸查，将改造的范围、拆迁涉及的户数、人数、面积等基础数据进行摸查，编制改造方案并表决、审批后才开始选择合作企业的。杨箕村旧村改造操作流程图如下：

图3 杨箕村旧村改造操作流程图

经过2015年广州市机构改革并出台《广州市城市更新办法》等一些列政策文件后，对市场主体的引入时间点做出了具体的规定，即在基础数据摸查结束之后便开始着手准备招商文件，通过公开的方式进行招商选择合作企业。但经过几年的城市更新工作试点发现，旧村改造因为其涉及的主体广泛、利益群体多且复杂，在很多前期工作中都需要市场主体的协助和参与。所以，为了更好地推动旧村改造的相关工作，通过在前期工作中引入合作意向企业协助改造主体共同开展项目，能更好的提高效能。

但市场主体的诉求往往是逐利的，故市场主体的引入须慎重。为此，原广州市城市更新局在2018年出台了《广州市城市更新局关于印发关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见的通知》（穗更新规字〔2018〕1号）、2020年广州市住房和城乡建设局出台了《关于印发

2021年广州城市更新工作进入了新的阶段，为更好地推动本市城市更新工作，广州政府不断优化现有制度及文件，加快完成系统化建设，2021年1月21日，广州市住房和城乡建设局发布《关于印发

（二）合作企业引入的条件不同

杨箕村旧改引入合作企业是根据2002年国土资源部通过并经2007年修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，并通过招牌挂的方式最终选定了合作企业，对合作企业的引入主要是根据国有建设用地出让相关法律法规、制度文件执行的。

但城市更新项目与常规的房地产开发项目不同，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，房地产开发项目是指在依法取得土地使用权的国有土地上进行基础设施、房屋建设的项目；根据《广州市城市更新办法》规定，城市更新是指由政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体，按照“三旧”改造政策、棚户区改造政策、危破旧房改造政策等，在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。由此可知，城市更新项目与常规的房地产项目是存在着很大差异的，其中旧村改造的城市更新项目就更为特殊，其是在集体所有土地上进行的更新，因此，如果单纯的参照国有建设用地的出让方式开展城市更新项目，哪怕只是其中的一个环节，也是不能够完全适用的。

经过多年的实践，广州市的城市更新项目更注重产业导入，除了改善当地居民生活住房外，更注重通过改造后城市产业集群的构建。因此，原广州市城市更新局在2018年出台了“1号文”；广州市住房和城乡建设局于2020年出台了《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》、于2021年1月21日发布《广州市城中村改造合作企业引入及退出指引》对合作企业的条件、程序作出了进一步的规定。

特别是2021年《广州市城中村改造合作企业引入及退出指引》分别根据广州城中村改造三个圈层的实际需求，对各圈层的合作企业非房地产产业的产业布局或产业导入能力进行了详细的规定：

1.引入企业的产业类型、行业地位、数量要求不同

1.1第一、二圈层：要践行新发展理念，突出高质量发展，实现老城市新活力，重点引进新一代信息技术、数字新基建、生物医药、专业服务业、科技服务业、现代商贸、文化创意、金融保险等战略性新兴产业和现代服务业企业，吸引先进制造业的总部或研发平台落户，或者引进具有关键技术和先进工艺，能创新产品和管理模式促进本地传统产业转型升级的企业。引入企业的行业地位及数量原则上不低于下列条件之一：

（1）引入世界500强投资的企业1家；

（2） 引入全球2000强、央企或中国500强、上市公司（含新三板精选层和创新层企业，以及其他新三板高新技术企业）控股公司2家；

（3）引入行业榜单及创新型榜单（见《引入产业企业榜单》第四类）企业控股公司4家；

（4）上述三类榜单企业（母公司）1家整体迁入我市；

（5）引入专业服务机构（见《引入产业企业榜单》第五类）20家，其中引进榜单企业地区总部或同级别分支机构不少于5家，境外专业服务机构分支机构不少于1家。打造业态关联专业服务集聚区或主题楼宇，聚集会计、税务、法律、设计、咨询、知识产权、检验检测、创业投资、人力资源、信用评估等专业服务业；

（6）引入获评为A类的国家级或（广东）省级科技企业孵化器、国家备案众创空间的运营机构负责运营，打造科技企业孵化器或众创空间1家，并承诺5年内获得市级或以上认定；

（7）引入国家级、省级文化创意产业园区（基地）的运营机构或者自营，导入文化旅游新业态，集聚一批动漫游戏、数字音乐影视、高清视频、电竞等数字文化创意、文化科技、文旅装备制造、智慧旅游企业，承诺5年内创建1家市级以上文化产业示范园区(基地)； 

（8）市商务部门牵头会同发展改革、科技、工业和信息化、文化广电旅游、金融、体育等产业部门认可的产业类型、企业行业地位和数量，包括促进本地传统产业转型升级的产业类型、企业行业地位和数量。

1.2 第三圈层：圈层内重点功能区内引入企业的要求参照第一、二圈层要求执行。

重点功能区以外的区域，重点促进产城融合发展，构建城乡一体发展格局，围绕产业集聚和创新创业，优先打造一批产业集聚区及一批众创空间、科技企业孵化器等创新、产业载体。引入企业的行业地位及数量原则上不低于下列条件之一：

（1）引入行业榜单及创新型榜单企业控股公司2家以及上下游企业10家；

（2）引入国家级或（广东）省级科技企业孵化器、国家备案众创空间的运营机构负责运营，打造科技企业孵化器或众创空间1家，并承诺5年内获得市级或以上认定；

（3）引入国家级制造业创新中心、国家级企业技术中心的运营机构负责运营，打造创新中心或者技术中心1家，并承诺5年内获得省级或以上认定;

（4）引入国家级、省级文化创意产业园区（基地）的运营机构1家或者自营，导入文化旅游新业态，集聚一批动漫游戏、数字音乐影视、高清视频、电竞等数字文化创意、文化科技、文旅装备制造、智慧旅游企业，承诺5年内创建1家市级以上文化产业示范园区(基地)； 

（5）区政府认可的产业类型、企业行业地位和数量。

2.3 跨两个圈层：对于跨圈层界限的村，采用占地相对较多圈层的标准。

2.引入合作企业的产业及税收等要求不同

合作企业引入企业的营业收入、税收等经济指标原则上不低于同地段国有储备用地引入产业项目准入条件的50%。各区政府对城中村改造引入企业经济效益已经有明确规定的可按其规定执行。

引入企业数量和经济效益的具体要求，由区政府组织区城市更新部门、产业主管部门、招商部门综合考虑具体城中村改造地块的产业定位、区域位置、可建建筑面积等因素提出初步方案，征询市商务部门意见后指导村集体纳入招商文件。

同时，广州各区根据本区的具体情况，相继出台了区级文件。在这些区级文件我们发现，有些区除对合作企业的条件进行了规定之外，同时还增加了一些对促进本地经济或生活等发展有利，或者尝试设置更有利于保障本区城市更新工作的特殊条件。

2.1 广州花都区《花都区旧村庄合作改造类项目公开引入合作企业的指导意见（试行）》

第七条引入合作企业优先选取的条件

在符合本指引第六条的前提下，如符合下列条件之一的，优先考虑引入作为合作企业：

（1）在2016年1月1日后通过政府组织公开出让方式竞得我区商业（面积50 亩以上）或者住宅用地；

（2）在2018年9月1日后报名参与政府组织的我区商业（面积50亩以上）或者住宅用地公开出让活动，并进行报价竞拍。

上述企业每竞得或参与竞拍一块用地，对应区内一个旧村庄全面改造项目。

鼓励并支持以上企业积极参与我区老旧工业园区的改造。

2.2 广州荔湾区《广州市荔湾区旧村庄更新改造项目公开引入合作企 业工作指引》

第（二）款引入的合作企业应具备以下条件中第5项：引入的合作企业须投资并实施荔湾区不少于一所公办学校的环境整治提升工作（具体学校由荔湾区政府指定），该投资不纳入改造地块项目的改造成本。

2.3 广州海珠区《旧村庄更新改造项目公开引入合作企业及合作意向企业工作指引（第二次征求意见稿）》

第二条第（一）款合作企业及合作意向企业引入条件中第5项：具备与改造地块相匹配的产业布局和产业导入能力，符合《广州市城中村改造合作企业引入及退出指引》（穗建规字〔2021〕1号）第八条的规定。

2.4 广州白云区《白云区加快推进城市更新高质量发展（旧村庄全面改造）的补充意见（试行）（征求意见稿）》

第三条 鼓励区属国企参与重点区域的旧村庄全面改造前期工作，由属地镇街组织，委托区属国企作为前期服务企业，并形成前期服务关系，约定由前期服务企业协助属地街道筹措前期工作经费以及开展基础数据测绘、方案编制、地价评估等工作。如镇街使用财政资金组织有关企业在实施旧村改造过程中提供相关服务且达到限额标准以上的，应按政府采购法相关规定并按程序进行政府采购。

3.引入合作企业的公建配套要求不同

杨箕村村旧村改造方案为：回迁安置区主要规划建设15栋36-40层超高层住宅，重修宗祠并进行公建配套。融资地块主要规划建设包括4栋45-49层住宅、一栋超高层甲级写字楼、酒店式公寓、商业街等在内的大型商业综合体。在杨箕村村的旧村改造中，开发商的共建义务仅仅是重修宗祠，并无其他强制性的要求。

而现在广州开展的城市更新项目，特别是旧村全面改造项目中，政府、街道、村集体除了对产业有要求外，还提出了要求待见公建配套的要求。根据《广州市住房和城乡建设局关于印发明确优质中学和三级医院布点，指导各区府做好优质中学和三级医院规划。合作企业应按照以上规划配建学校和医院及其配套设施。第十三条规定：配建的学校和医院及其配套设施原则上应于项目首期优先建设，建成后移交政府统筹使用。政府也可以要求合作企业按以下要求引入教育、医疗资源：

3.1 通过引入基础教育国内优质学校、重点大学附属学校，本地优质学校举办分校、委托管理薄弱学校，培育新的优质学校等多种途径扩大基础教育优质资源供给；

3.2 医疗资源需为复旦大学每年公布的《中国医院排行榜》医院、广州地区优质医疗资源或者国内外知名医院。

随着城市更新工作的推进，广州各区也针对合作企业的引入与退出纷纷出台指引及其他相关政策文件，对配套设施提出了要求。

华瑞兴团队通过分析2020年前后的旧村改造招商文件发现，在合作企业招商实务中，不同区域政府、街道根据当地的实际情况，除提出配件学校、医院等配套设施外，个案中还提出其他要求。例如：①合作企业需根据《广州市人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑加快推进建筑产业现代化的实施意见》（穗府办规〔2020〕16号）和广州市政策性住房配建管理办法等相关文件的要求，配建装配式建筑和政策性住房（保障性住房、人才公寓和城建安置房等），政策性住房应与本项目同设计、同配套、同竣工、同交付；②所属街道的绿化建设要求；③道路修建的要求；④要求缴纳教育基金等。

可见，与杨箕村旧村改造相比，现在的城市更新特别是旧村改造，对合作企业的建设配套的要求更高。

综上所述，如今的城市更新项目对合作企业引入时间提前，对引入的合作企业的资质要求更严格，对合作企业引入的产业要求高，合作企业的配建义务更多，这是城市更新项目的变革，是对拆除重建类的城市更新工作的更深入的理解。拆除重建类城市更新项目不仅仅是对房屋的拆除重建，更是对城市功能的拆除重建。这样不难理解，如今的城市更新项目提出的新的要求。但同时，对于参与城市更新项目的合作企业来说，如何快速调整投资思路适应当下新的环境，既要满足自身的利益需求，又要满足产业和公建配套的条件，是一项极具挑战的工作。