详解耕地占补平衡制度

我国耕地占补平衡制度，经历了20多年的发展实践，正在一步步走向成熟。

（一）从数量平衡到产能平衡

耕地占补平衡的目标发生了很大的变化，从制度设立之初仅要求耕地数量不减少的形式上占补平衡，发展到现阶段对耕地数量、质量和生态开展”三位一体“的保护，以耕地产能平衡为核心的实质平衡。

1997年，《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号 ）中首次提出了耕地占补平衡的要求：“非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地。”

随后，1998年《土地管理法》则将占补平衡纳入法律规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”

2017年，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）中，提出耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护目标，建立耕地产能评价制度。

同年，《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）规定：改进耕地占补平衡管理，建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制。

（二）从单个项目平衡到建立储备库“算大帐”

2006年，原国土资源部颁布了《耕地占补平衡考核办法》（已失效），要求以建设用地项目为单位进行耕地占补平衡实施情况考核，并提出“耕地占补平衡，实行占用耕地的建设用地项目与补充耕地的土地开发整理项目挂钩制度。”

2017年，《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）中则改变了占补平衡的操作方式：”改进建设用地项目与补充耕地项目逐一挂钩的做法，按照补改结合的原则，实行耕地数量、粮食产能和水田面积3类指标核销制落实占补平衡。“该文件要求以县（市、区）为单位建立3类指标储备库，当建设项目拟使用耕地时，储备库中相应储备指标应予以核销，核销信息随同用地一并报批。

（三）从省域内平衡到国家适度统筹

1998年《土地管理法》明确了，省级人民政府负有确保本行政区域内耕地总量不减少的义务，该法第三十三条中规定：省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少。

2018年，国务院办公厅发布《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，首次提出补充耕地可由国家统筹跨省域落实，即“耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，可在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务。“

由于国家层面耕地占补平衡法律、政策规定多为原则性要求、偏宏观，不同省、直辖市结合各地情况，对耕地占补平衡制度做出了差异化的规定。笔者将以广东省为例，阐述占补平衡制度的主要内容。

（一）占补平衡责任主体

1、在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划而由市、县人民政府统一征用、占用耕地的，由市、县人民政府承担耕地补偿责任；

2、在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施村庄、集镇规划占用耕地的，由乡（镇）人民政府或农村集体经济组织承担耕地补偿责任；

3、在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外，能源、交通、水利、矿山、军事设施等单独选址的建设项目占用耕地的，由用地单位承担耕地补偿责任。

（二）占补平衡实现方式

1、在建设项目占用耕地之前，在有可供开垦为耕地的储备用地情况下，由用地单位先履行开垦补充耕地的义务，补充耕地任务完成后，用地单位再占用耕地。采用这种方式时，在办理耕地转用手续时，用地单位不再缴纳耕地开垦费。

2、用地单位没有条件开垦时，如其所在地市、县持有补充耕地指标，则可使用当地指标，需缴纳耕地开垦费。

3、如用地单位既不能先开垦补充耕地，其所在地市、县政府又没有补充耕地指标可用，则可有偿购买其他地区对外出售的补充耕地指标。这种方式在经济发达且耕地储备资源紧张的地区较为常用，补充耕地指标交易方式将在后文予以详细说明。

4、符合条件的国家重点项目可先承诺后补充。《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）规定：对党中央、国务院以及国务院推进有效投资重要项目工作协调机制确定的国家重大建设项目，允许以承诺方式落实耕地占补平衡，兑现承诺期限原则上不超过2年，到期未兑现承诺的，自然资源部直接从补充耕地储备库中扣减指标，该承诺政策有效期至2023年3月底。

（三）补充耕地指标来源

1、土地整治、土地开发整理

2、高标准农田建设

3、历史遗留工矿废弃地复垦

4、城乡建设用地增减挂钩

5、补充耕地指标交易平台购买

6、上级调配

补充耕地指标交易，简单来说，就是持有补充耕地指标的县、市政府或其他主体，在实现本行政区域内耕地占补平衡的前提下，将结余的补充耕地指标有偿转让给其他行政区域政府或供应给单独选址建设项目的行为，分为省域内交易和跨省域统筹两种模式。

（一）省域内交易

全国多个省份对于补充耕地指标交易出台了各自的管理办法，具体要求不尽相同，笔者仍主要以广东省为例进行说明。

1、交易标的

补充耕地交易指标包括耕地数量指标、水田规模指标和粮食产能指标3类。

2、交易机构

根据《广东省补充耕地指标交易管理办法（征求意见稿）》和该《征求意见稿》社会公共意见采纳情况，广东省拟建立全省统一的补充耕地指标交易服务机构，负责组织开展省域内的补充耕地指标交易活动（目前确定为广东省公共资源交易中心，以正式颁发的文件为准）。

3、交易主体

（1）出售方

市、县人民政府自然资源主管部门。

由于广东省之前的政策允许社会资本以独资或者合资方式参与补充耕地工作，其取得的补充耕地指标可以有偿转让，所以在一段时间内也有可能存在政府之外的出售主体。但在广东省自然资源厅公开发布的上述《征求意见稿》社会公共意见采纳情况中，明确提出：“从强化政府对占补平衡和补充耕地指标的管控角度出发，不宜再引入社会资本直接投资补充耕地项目和享受指标分成。社会主体可按规定参与补充耕地项目设计，施工，监理等环节建设，依法依规取得合法收益”。

（2）购买方

市、县级人民政府自然资源主管部门和单独选址拟占用耕地的建设项目。

4、交易基本条件

（1）跨县级行政区域交易补充耕地指标，须经县级人民政府同意；跨市级行政区域交易补充耕地指标，须经市级人民政府同意。

（2）出售方需提供市、县人民政府自然资源主管部门对指标合法性和真实性审查的文件。

5、交易方式

购买方和出售方均可通过交易机构发布交易公告。由于补充耕地指标属于稀缺资源，总体来说指标供不应求，属于卖方市场，通常是由购买方通过发布购买公告的方式（竞卖方式）进行交易，即购买方提出拟购买的指标需求，限定最高限价（起始价）和最低限价，参与竞价的卖方（竞卖方）在限价范围内报价。补充耕地指标交易价格不得低于全省耕地开垦费最低缴纳标准。

除了公开交易之外，《广东省补充耕地指标交易管理办法（征求意见稿）》中还首次提出了“协议交易”的方式，因该文件还未正式颁布，笔者在此不展开论述。需指出的是，公开竞价交易方式是原则，协议交易方式只是例外，而且无论采用何种交易方式，都会受到政府部门的全程监管。

6、竞卖方式成交规则

（1）竞卖按价低者得原则确定竞得人。

（2）在规定期限内只有一个竞卖人，且报价不高于最高限价，不低于最低限价的，则交易成交。

（3）在规定期限内有两个以上竞卖人的，允许多次报价，报价最低者且不低于最低限价的取得成交资格；多次报价后，报价相同且高于最低限价的，由先报价者获得成交资格。

（4）在规定期限内有两个以上竞卖人且报价均为公告交易价格最低限价的，则由网上交易系统自动以摇号方式确定成交方。

（二）跨省域统筹

国务院办公厅印发的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》中规定，坚持耕地占补平衡以“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”，因此补充耕地指标跨省域统筹不会成为一种常态化的交易方式。

1、申请条件

（1）耕地后备资源严重匮乏的直辖市，由于城市发展和基础设施建设等占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地的，可申请国家统筹补充。

（2）资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口的，可申请国家统筹补充。重大建设项目原则上限于交通、能源、水利、军事国防等领域。

2、申请程序

（1）由省、直辖市人民政府向国务院提出补充耕地国家统筹申请。

（2）自然资源部组织对补充耕地国家统筹申请的评估论证，汇总有关情况并提出意见，会同财政部按程序报国务院批准。

（3）自然资源部、财政部在国务院批准之日起30个工作日内函复有关省、直辖市人民政府，明确国务院批准的国家统筹规模以及相应的跨省域补充耕地资金总额。

（4）有关省、直辖市人民政府收到复函后，即可在国务院批准的国家统筹规模范围内，依照法定权限组织相应的建设用地报批。

3、应缴纳的费用

经国务院批准补充耕地由国家统筹的省、直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金。以占用的耕地类型确定基准价，以损失的耕地粮食产能确定产能价，以基准价和产能价之和乘以省份调节系数确定跨省域补充耕地资金收取标准。对国家重大公益性建设项目，可按规定适当降低收取标准。

（1）基准价每亩10万元，其中水田每亩20万元。

（2）产能价根据农用地分等定级成果对应的标准粮食产能确定，每亩每百公斤2万元。

（3）根据区域经济发展水平，将省份调节系数分为五档。

一档地区：北京、上海，调节系数为2；

二档地区：天津、江苏、浙江、广东，调节系数为1.5；

三档地区：辽宁、福建、山东，调节系数为1；

四档地区：河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，调节系数为0.8；

五档地区：重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海，调节系数为0.5。