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自2019年3月份财政部颁布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）以来，PPP模式在我国进入理性发展阶段。今年以来，随着原财政部PPP中心主任被查、财政部PPP综合信息平台暂停开放等事件，对于本就遇冷的PPP项目来说更是雪上加霜。
但是，大批已经落地的PPP项目仍在正常运作过程中，少量优质、适宜以PPP模式实施的新项目仍会开展。因此笔者在日常工作中，仍然会经常涉及到相关领域的法律服务：比如存量PPP项目的审计、整改、合同变更、中期评估等问题；新增PPP项目的前期工作、社会资本采购、合作协议签署、项目入库等问题。
本文根据2014年以来国家颁布的PPP相关政策文件，结合项目实践经验，梳理了PPP项目常见的若干违规情形。需指出的是，由于PPP政策具有一定的不稳定性、变动频繁（尤其是2014年至2019年），当下被判定为违规的行为在某个历史阶段可能并不违规，对此笔者也在文中作出了特别说明。
一、实施模式
1、不适宜采用PPP模式实施
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）
不适宜采用PPP模式实施的项目包括：不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
2、将政府付费项目包装成使用者付费项目
《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）
财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。对于规避限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。
3、合作期限不足10年
《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）
规范的PPP项目，合作期限原则上应在10年以上。
二、项目主体
4、地方国企作为社会资本方
《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）
地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。
注：此文颁布前，政策强调的是未按规定转型的融资平台公司不得成为社会资本方，因此其他地方国企作为PPP项目社会资本方在之前并未被认定为违规。
2015年5月19日《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号 ）
对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。
5、国有企业、乡镇政府作为实施机构
《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）
政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位。
注：此文颁布前，对于国有企业能否作为实施机构存在争议，原因是发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中规定，国有企业也可以作为实施机构，具体规定如下：
行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的PPP项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
三、两评一案
6、规避财政承受能力10%红线
《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）
合理分担跨地区、跨层级项目财政支出责任，严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式，规避财政承受能力10%红线约束。审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率，严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任，规避财政承受能力10%红线约束。
7、财承报告未涵盖本级所有PPP项目的政府支出责任
《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金[2016]92号）
经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任，并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后，出具财政承受能力论证报告审核意见。
四、采购程序
8、滥用竞争性磋商招选社会资本
《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）中规定，只有符合下列情形的项目，才可以采用竞争性磋商方式开展采购：
（一）政府购买服务项目；
（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
（三）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；
（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；
（五）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。
9、采用“政府购买服务”流程采购
《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）
严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
10、采购文件设置歧视性条款
关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金[2016]90号）
要会同有关行业部门合理设定采购标准和条件，确保采购过程公平、公正、公开，不得以不合理的采购条件（包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等）对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，着力激发和促进民间投资。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。
五、合同签署
11、签订阴阳合同
《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）
地方财政部门应会同有关方面严格做好本级PPP项目合同审查......，严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。
12、合同发生实质性变更
《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金[2016]92号）
PPP项目合同审核时，应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同内容是否发生实质性变更......。
六、政府支出
13、从其他基金预算中安排支出
《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）
确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。
注：此文颁布前，并未禁止从政府性基金预算中安排政府支出责任。
《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）
对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。
14、合作期内未平滑支付
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）
“政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增”为“未建立按效付费机制”违规情形之一。
15、向未入库项目安排支出责任
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号）
未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。
七、项目投融资
16、项目资本金为债务性资金
（1）《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）
未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的应从项目库中清退。
（2）《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）
国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。
17、政府为项目投融资兜底
（1）《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）
构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。
（2）《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）
严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。
18、政府出资代表按股权比例提供担保
《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）
政府方出资代表不得为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等。
19、央企向其他合作方承诺保底收益
《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）
在PPP项目股权合作中,不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等；项目债务融资需要增信的,原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保,确需股东担保的应由各方股东接照出资比例共同担保。
八、项目用地
20、无偿使用不符合划拨条件的土地
《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目 加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）
不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入。
21、违规参与土地一级开发
《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目 加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）
PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资。
九、项目运营
22、社会资本方不承担运营责任
《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）
“社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任”为不规范运作情形。
23、社会资本方转移运营责任
《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）
不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。
24、社会资本方过早退出项目运营
《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金[2016]92号）
项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出，但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外。
十、绩效考核
25、政府付费未与绩效考核完全挂钩
（1）《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）
规范的PPP项目应建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。
（2）《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）
政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。财政部门应按照绩效评价结果安排相应支出，项目实施机构应按照项目合同约定及时支付。
使用者付费项目，项目公司（社会资本）获得的项目收益应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果挂钩。
注：关于PPP项目绩效考核，政策规定逐步严格。最初相关文件只是提出需要建立绩效考核机制，但未提出具体要求。2017年，财办金〔2017〕92号文要求项目建设成本与绩效考核结果挂钩部分应大于30%。2019年，财金〔2019〕10号文要求社会资本（项目公司）能够获得的付费应与绩效考核完全挂钩。
