国务院办公厅关于印发全国土地利用总体规划纲要的通知

国务院办公厅关于印发全国土地利用总体规划纲要的通知　　

国办发〔1999〕34号

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　国土资源部组织编制的《全国土地利用总体规划纲要》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　我国是一个人多地少的国家，耕地后备资源严重不足。从我国农业乃至社会经济可持续发展和国家的长治久安、人民群众安居乐业的战略高度考虑，我国必须实行世界上最严格的土地管理制度。各地区、各部门必须进一步提高对十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地这一基本国策的认识，正确处理经济发展与耕地保护的关系，按照在保护中开发，在开发中保护的原则，坚持资源开发和节约并举，把节约放在首位，积极推进土地利用方式由粗放向集约转变，努力提高土地利用率，特别是要采取十分严厉的措施，坚决杜绝建设项目用地未批先用的违法行为，确保耕地总量动态平衡和土地的合理利用。

　　土地利用总体规划是对土地利用进行宏观调控和指导的纲领性文件。编制科学、合理、严格的土地利用总体规划，是《中华人民共和国土地管理法》的要求，是实行土地用途管制的前提，对实现土地管理特别是耕地保护目标，协调人口、资源、环境的关系，保持社会经济可持续发展具有重要意义。各地区、各部门要认真落实《全国土地利用总体规划纲要》提出的各项任务和措施，确保规划目标的实现。各省、自治区、直辖市人民政府要按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，尽快组织完成本行政区域土地利用总体规划的编制和修订工作。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的主要用地指标和用地布局安排都应服从上一级土地利用总体规划。土地利用年度计划的制定、农用地转用和建设用地审批、基本农田保护区的划定都应依据土地利用总体规划。城乡建设、土地开发等各项土地利用活动都必须符合土地利用总体规划的要求。

　　《全国土地利用总体规划纲要》是依据全国土地利用现状调查数据编制的。全国土地利用现状数据根据全国土地调查结果变更后，农村土地承包、农业税赋以及其他涉及农民负担等现行政策都不作调整。全国土地利用现状数据暂不对外公布。

国务院办公厅

一九九九年四月二日

　　全国土地利用总体规划纲要

　　土地是人类生存与发展的基础。为了更好地贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，依据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和国家有关土地利用的方针、政策，在调查研究、总结经验基础上，对1993年印发的《全国土地利用总体规划纲要(草案)》进行修订，制定《全国土地利用总体规划纲要》(以下简称《纲要》)。

　　从现在起到下世纪的前10年，是我国实现第二步战略目标、向第三步战略目标迈进的关键时期，也是人口增长、经济发展对土地资源的需求进一步加大、各类用地矛盾集中的时期。这一时期，《纲要》的主要任务是：根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，以保护耕地和控制非农业建设用地为重点，确定全国土地利用的目标、方针，协调各类用地矛盾，提出土地利用宏观调控和用途管制的政策意见，制定实施规划的措施。编制《纲要》的原则是：坚持从我国人多地少的基本国情出发，进一步贯彻落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策；严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；走节约用地和内涵挖潜的路子，提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

　　《纲要》以1996年为基期，以2010年为规划期，并展望到2030年。《纲要》的范围未包括香港特别行政区、台湾省和澳门地区。

　　一、我国土地资源利用状况和面临的形势

　　(一)土地资源利用状况。

　　据全国土地利用现状调查，1996年全国农用地面积为65545万公顷(98.32亿亩)，建设用地面积为3526万公顷(5.29亿亩)， 其他为未利用地。 农用地中， 耕地面积为13004万公顷(19.51亿亩)，园地面积为1002万公顷(1.50亿亩)，林地面积为22761万公顷(34.14亿亩)，牧草地面积为26606万公顷(39.91亿亩)，水面面积为2171万公顷(3.26亿亩)。建设用地中，居民点及工矿用地面积为2408万公顷(3.61亿亩)，交通用地面积为547万公顷(0.82亿亩)，水利设施用地面积为571万公顷(0.86亿亩)。未利用地中，尚有可利用土地(包括苇地、滩涂、荒草地、盐碱地、沼泽地)7263万公顷(10.90亿亩)。

　　国家历来十分重视土地利用问题，通过组织开展土地资源的保护、开发、利用和综合整治，保障了农业生产和各项建设的用地需要。但是，人多地少、耕地资源不足、建设用地需求量大，仍然是制约我国粮食生产稳定增长和国民经济持续、快速、健康发展的主要因素之一。

　　1．土地资源人均占有量少，分布不均衡。我国土地总面积居世界第三位，但由于人口众多，人均土地面积仅0.777公顷(11.65亩)，相当于世界平均数的1/3。人均耕地0.106公顷(1.59亩)、人均林地0.186公顷(2.79亩)、人均牧草地0.217公顷(3.26亩)，分别只相当于世界平均数的44%、18%和35%。

　　我国土地资源总体质量不高。全国耕地总量中，有水源保证和灌溉设施的耕地面积只占39.8%；林地总量中，有林地面积只占70.5%；牧草地总量中，质量差的草地却占50%左右。

　　我国土地资源的地区分布很不均衡，特别是在区域分布上与水资源不匹配，严重影响土地生产率的提高。长江流域及其以南地区，水资源量占全国水资源总量的80%以上，耕地只占全国耕地总面积的38%；淮河流域及其以北地区，水资源量不足全国的20%， 耕地却占全国的62%。

　　2．耕地面积大量减少。据统计，1986—1995年全国因农业内部结构调整占用和灾害损毁减少耕地466.67万公顷(7000万亩)，同期非农业建设占用耕地统计数为197.33万公顷(2960万亩)。由于统计口径等原因，非农业建设实际占用耕地面积还要高于统计数。

　　3．可开发利用的土地资源不足。目前，我国未利用地中可开发成耕地的只有666.67万公顷(10000万亩)左右。宜农荒地主要分布在西北和东北地区，开发利用的制约因素较多。

　　4．土地利用率和产出率低。多年来，建设用地以外延扩展为主，用地规模迅速扩大，实际利用效率较低。城市用地增长远快于城市人口的增长。据统计，1996年全国城市非农业人口比1986年增长59.7%，同期城市用地却增长106.8%。农村居民点建设分散，空心村、闲散地大量存在，人均用地达182平方米，超出国家标准高限32平方米。盲目设立开发区，大量占用土地，闲置撂荒土地较多。据全国非农业建设用地清查， 截止1996年底全国各类开发区达4210多个，有一半以上是盲目设立的，闲置土地达4.07万公顷(61万亩)。一些工业企业、乡镇企业也存在重复建设、浪费土地的现象。据1997年调查，全国征而未用的闲置土地达11.60万公顷(174万亩)。

　　农用地的实际利用水平和产出率也低。沟渠、田坎和田间道路面积与净耕地面积之比分别为1∶25、1∶10和1∶20，超过中等集约化水平的国家1.5倍、1倍和2倍以上。1996年全国耕地粮食单产为4.98吨/公顷，果园单产为6.99吨/公顷，林地生长量为1.39立方米/公顷，均低于先进国家平均水平。

　　5．土地退化、损毁严重，生态环境遭到破坏。近年来，不少地区对耕地的投入减少，重用轻养，导致地力衰退。目前，全国受工业废水、废渣、废气(简称“三废”)和农药污染的耕地约占耕地总面积的1/5；全国草地退化、沙化和碱化(简称“三化”)面积13500万公顷(20.25亿亩)，并且每年还在以200万公顷(3000万亩)的速度增加；全国水土流失面积36700万公顷(55.05亿亩)，约占国土面积的38%，每年新增水土流失面积100万公顷(1500万亩)；全国荒漠化土地面积已达26200万公顷(39.30亿亩)，每年还以24.60万公顷(369万亩)的速度扩展；由于生态系统的严重失调，旱涝灾害频繁，每年因自然灾害损毁的耕地约10万公顷(150万亩)。到1996年全国因采矿累计破坏土地面积达280万公顷(4200万亩)，工矿废弃地复垦率仅为12%，远低于先进国家水平。

　　(二)土地利用与管理工作的有利条件和不利因素。

　　本世纪末到2010年，土地利用与管理工作既具备前所未有的有利条件，又面临一些不利因素，任务相当艰巨。有利条件：党中央、国务院对土地管理特别是耕地保护问题高度重视，决定实行世界上最严格的耕地保护和土地管理制度；实施可持续发展战略，并把节约和高效利用资源、保护生态环境作为实施可持续发展战略的一项主要内容，对节地挖潜、保护耕地、加快水土流失地区综合治理、实现土地资源的永续利用将产生巨大的推动作用；实行经济体制和经济增长方式两个根本性转变的方针，促进土地利用方式和管理方式发生深刻变化，将为完成跨世纪土地利用与管理的目标任务提供有力保障；国家始终坚持把农业放在经济工作首位，长期稳定农村基本政策，特别是延长土地承包期30年，为保护耕地、推进土地整理和开发提供了有利的政策环境；国民经济持续快速健康发展，综合国力不断增强，将会不断增加耕地保护和土地开发整理的资金投入，科学技术的发展为保护和合理利用土地资源提供了有力的技术保障。不利因素：人口持续增加，预计全国总人口到2000年将达到13亿人，到2010年将达到14亿人，人口对土地的压力进一步增大；国民经济快速发展，工业化、城市化进程加快，建设用地需求继续扩大，农用地与建设用地的矛盾进一步加剧；长期以来粗放型土地利用方式，仍存在一定的惯性作用，要引导其向集约型转变还需作艰苦而持久的努力；社会主义市场经济体制尚处在建立和逐步完善的阶段，土地利用的宏观调控机制和法制建设有待加强，经济建设中的短期行为在一些地方还比较严重，不利于节约和合理用地；农用地总体产出率低，保护耕地缺乏内在经济动力。

　　二、《纲要》的目标和方针

　　(一)土地利用规划目标。

　　《纲要》的总目标是：在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放向集约转变，土地利用结构与布局明显改善，土地产出率和综合利用效益有比较显著的提高，为国民经济持续、快速、健康发展提供土地保障。土地利用规划目标是：

　　1．农用地特别是耕地得到有效保护和综合整治。耕地面积保持平衡，到2000年耕地总面积保持在12933万公顷(19.40亿亩)以上；到2010年耕地总面积保持在12801万公顷(19.20亿亩)以上， 其中基本农田面积保持在10856万公顷(16.28亿亩)以上，　占现有耕地总面积的83.5%以上。林地、牧草地面积增加，到2000年林地面积达到23533万公顷(35.30亿亩)，森林覆盖率达到15.5%，牧草地面积达到26700万公顷(40.05亿亩)；到2010年林地面积达到24999万公顷(37.50亿亩)，森林覆盖率提高到19%，牧草地面积达到26867万公顷(40.30亿亩)。水面面积保持稳定。加强中、低产农用地改造，耕地总体质量有所提高，有林地和人工、半人工草地面积有较大幅度增加。

　　2．在保障重点建设项目和基础设施建设用地的前提下，建设用地总量得到有效控制。到2000年新增建设用地不超过136万公顷(2040万亩)， 2001年到2010年新增建设用地不超过204.80万公顷(3072万亩)；合计不超过340.80万公顷(5112万亩)， 其中占用耕地面积不超过196.67万公顷(2950万亩)。适当增加城镇用地面积，通过积极引导和加强管理，促使城乡居民点用地总规模逐步缩小。

　　3．土地整理全面展开，未利用地得以适度开发。到2010年全国土地整理和未利用地开发增加耕地面积440.80万公顷(6612万亩)以上，增加其他农用地2154.27万公顷(32314万亩)以上。

　　4．土地生态环境有比较明显的改善。到2010年全国退耕还林、还草、还湖347.80万公顷(5217万亩)。土地退化趋势得到控制， 治理初见成效。 到2010年新增治理水土流失面积5000万公顷(75000万亩)，治理荒漠化土地面积2200万公顷(33000万亩)，改造坡耕地667.67万公顷(10000万亩)，治理“三化”草地3300万公顷(49500万亩)。

　　(二)土地利用远景展望。

　　预计2030年，我国将达到或接近人口峰值年，人口总数将达到15—16亿人。为保障人口高峰期的粮食及其他农产品需求，耕地总面积应保持稳定。虽然建设用地仍会有所增加，但随着用地方式的转变，建设用地利用率将进一步提高。土地退化趋势得到遏制，重点治理区的生态环境开始步入良性循环的轨道，生态环境显著改善。

　　(三)土地利用的基本方针。

　　为实现上述目标，必须始终坚持十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，坚定不移地遵循以下基本方针：

　　1．把保护耕地放在土地利用与管理的首位。耕地是农业乃至整个国民经济发展的基础，发展经济必须以保护耕地为前提。必须对耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为建设用地，实行占用耕地补偿制度，加强基本农田保护管理。

　　2．坚持供给制约和需求引导，统筹安排各业用地。必须改变已往以投资规模、用地需求决定土地供给的做法，逐步形成以土地供给能力起主导作用的供地制约机制。在保护耕地和保障其他事关国计民生的重要基础产业、基础设施用地需要的前提下，统筹兼顾，协调各方面的用地关系。同时，注意发挥土地市场机制的作用，促进土地资源的优化配置和高效利用。

　　3．开发与节约并举，以节约挖潜为重点，提高土地利用效率。各项建设应当尽量利用存量土地和闲置土地，最大限度地挖掘已利用土地的潜力；必须节约使用土地，可以利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的不得占用好地。农业发展要充分利用现有农用地，大力改造中低产地，逐步提高土地集约化经营水平；积极开展土地整理和复垦，以增加耕地及其他农用地面积。同时，要在保护和改善生态环境的前提下，因地制宜、适度开发土地后备资源，做到地尽其用。

　　4．坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，处理好长远与当前、全局与局部的关系，土地利用实现经济、社会、生态效益三统一。坚持土地开发、利用、整治、保护相结合，防止过度开发和掠夺式利用，加强土地退化的防治，保护和改善土地生态环境，实现土地资源的永续利用，促进社会、经济协调发展。

　　(四)区域土地利用发展方向和管理措施。

　　为了因地制宜指导各地区的土地利用结构、布局调整和土地利用管理，根据土地利用的自然、社会、经济条件和经济布局，将全国划分为8个区域，确定各区域的土地利用发展方向和管理措施。

　　1．东南沿海区。包括上海、江苏、浙江、福建、广东、海南6个省市。本区拥有对外开放和发展的区位优势，是我国目前经济发展、城市化水平最高的地区。区内土地开发程度高，经济效益较好，但人均耕地少，一些地方城镇用地外延扩张和盲目设立开发区，闲置、浪费土地问题突出，进一步加剧了农业与非农业的用地矛盾。

　　本区土地利用发展方向和管理措施是：严格控制各类建设特别是城镇和开发区建设用地规模，各类建设用地要由外延扩张向内涵挖潜转变，充分利用闲置土地和存量土地，农民建住宅逐步向小城镇和中心村集中，乡镇工业逐步向工业区集中，努力压缩农村居民点用地总规模。切实保护耕地，发展城郊农业和创汇农业，重点加强农用地整理、山地综合开发和沿海滩涂开发利用，加快沿海防护林体系建设和山区水土流失综合治理，强化对自然保护区、湿地和沿海红树林的保护。

　　2．环渤海区。包括北京、天津、山东、河北、辽宁5个省市。本区地理位置优越，交通便捷，人口稠密，港口、城市集中，能源矿产资源丰富，既是我国老工业中心，又是目前经济发展较快的地区之一。区内土地开发程度较高，海涂开发有一定潜力，但水资源短缺，耕地障碍因素多，土地沙化威胁较大，城镇、交通发展占地大量增加，重化工业的发展导致水土污染加重。