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某市决定建立供市人才市场使用的人才大厦，为准公益性质，在此项目中需要说明的关键问题：
（一）投资模式和资金来源问题
评审中心在对项目进行评审后，提出了采用PPP模式进行建设的建议。评审中心认为，该项目涉及公共服务类和市场服务类，可按照使用性质将项目拆分为公共服务类（58604平方米，约占总规模40.28%，投资估算为46486万元）和市场服务类（86896平方米，约占总规模59.72%，投资估算为68922万元），并按比例分摊避难层和地下建筑面积及投资。其中，公共服务类可由市政府直接投资，市场服务类建议引入社会资本参与。
市人社局认为该项目不适宜用PPP模式进行建设。理由是，该项目主要是政府为提供人力资源公共服务，同时为扶持人力资源服务业发展而搭建的公共平台，属公益性质，即便有偿提供相关场地设施给入驻企业使用，也是采取优惠政策，并严格执行收支两条线管理，若采用PPP模式，供地需采用招拍挂方式，投入成本加大，回报率更低，难以吸引社会资本参与。而且采用PPP模式需要较为复杂手续和较长时间过程，不利于项目尽快推进。
复：1，是否可以采用PPP模式？
根据政府有责任提供并适宜市场化运作的基础设施和公共服务项目根据广东省人民政府办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》粤府办〔2015〕44号文中第三条广泛运用PPP模式提供公共服务中第（五）项中的社会事业包括教育、医疗、养老、体育健身、旅游、文化、创业服务设施等，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发〔2014〕60号中第二十九条规定：推广政府和社会资本合作（PPP）模式。认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。由此可见本项目作为公共服务类项目是可以在本级人民政府确定后，提交省财政厅的PPP项目库，采用PPP模式运作的。
但应当注意到采取PPP模式也需要合理确定项目运作方式，一个PPP项目具体运作方式主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。主要包括以下类型：BOT（建设－运营－移交）、BOO（建设－拥有－运营）、TOT（转让－运营－移交）、ROT（改建－运营－移交）、LOT（租赁－运营－移交）、BBO（购买－建设－运营）、O&M（委托运营）、MC（管理合同）等。各地应优先选择能够实现全生命周期绩效管理的运作方式，如BOT、LOT、TOT、ROT、BBO等。PPP项目具体运作方式不包括BT（建设－移交）类型。
2，是否适宜采用PPP模式进行建设？
采用PPP模式的首要考虑应当是通过对项目全生命周期分析比较，确保采用PPP模式后能够有效提高公共服务效率和质量，降低项目成本。社会资本方是以稳定盈利为目的进入PPP合作的，良好的PPP应当使得社会资本获得稳定合理的长期投资回报，人民群众享受到更好的公共服务。
根据广东省人民政府办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》粤府办〔2015〕44号文中第五条第（二）项规定：各地从本地区经济社会发展规划和公共服务需求实际出发，对储备项目进行初步筛选。各级财政部门根据筛选结果逐项开展物有所值评估和财政承受能力论证。各级财政部门根据评估和论证情况，制定年度和中期项目实施计划，报同级人民政府审定实施。
物有所值评估，是指与传统政府采购模式进行比较分析，确保项目全生命周期，采用PPP模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。
财政承受能力论证，是指要合理控制PPP项目财政支出责任负担水平，确保本级实施的PPP项目每年需从预算中安排的支出责任（包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等）不超过本级一般公共预算支出的10%。
另外根据《广州市重大行政决策程序规定》，政府需要组织专家对本项目采取或者不采取PPP模式进行专家论证并出具书面意见书。
而由于本项目市场化部分也是具有公益性质，收费将较市场价低，如果由社会投资方运营很可能在项目生命周期内无法收回成本或者获得稳定盈利，而项目的公益性质又不能随意提价运营，这就需要政府付费或者提供财政缺口补助，而政府付费或者提供财政缺口补助的数额则需要通过可研及PPP项目实施方案等资料进行测算。
本项目是否适宜采用PPP模式进行运作，需要量力而行，注重实效，应当在进行物有所值评估，财政承受能力论证及专家论证后再进行综合性评估，并通过编制可研报告及项目实施方案等报告，对项目的两种模式的经济性和社会效益进行测算，以便决策是否适合采用PPP模式。
（二）用地问题
项目选址某地块，规划为科研用地，目前该地块已具备交地条件，但鉴于人才大厦尚未立项，投资模式尚未最终确定，市人社局暂未接收该地块。前期调研中，市国土规划委对在该地块建设本项目，以及采用划拨用地方式没提出异议，只是提出，若项目建成后进行有偿使用，需补交土地出让金，不过计收标准会低于实施招拍挂的估价。现阶段若直接划拨用地，土地综合开发费暂估为10560.96万元。若采用PPP模式进行建设，则用地方式将改为出让用地，费用需另行估算。
复：关于项目用地，《划拨用地目录》中第(一)条规定党政机关和人民团体用地可以采取划拨方式，也即本项目中如果采取传统模式，可以以划拨方式取得项目用地，但由于本项目建成后将有偿提供相关场地设施给入驻企业使用，严格来说是属于经营性用地和政府用地的混合体，需补交土地出让金，不过计收标准会低于实施招拍挂的估价。
另根据广东省人民政府办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》粤府办〔2015〕44号中第（六）条规定：保障项目用地。实行多样化土地供应，保障PPP项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。
如果采用PPP模式，由于涉及到经营性运营，本项目用地性质严格来说则不属于可以直接划拨的类型，可以由项目公司通过招拍挂的形式取得项目用地，但预计此种方式取得的用地成本将十分高昂。同时也可以按照以上规定采用政府租赁或者作价出资或者入股的方式有项目公司取得项目用地以避免招拍挂所造成的成本增加。
