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土地是人类生存和生产资料来源的根本，是城镇化、产业化的主要载体和基础平台，而特色小镇的建设则是实现农村结构性变化以及城乡一体化的关键，其中必然会面临与土地相关的问题，也不免涉及到集体土地的开发利用问题。浙江省为特色小镇发展的前沿省份，根据杭州市国土资源局对浙江省首批9个特色小镇的调研：在9个特色小镇的56473亩总面积中，国有土地为26424亩，集体土地面积为30063亩，占53.23%，其中，农用地有21999亩，耕地9738亩。可见，特色小镇土地性质复杂，既有国有土地，也有集体土地。如何妥善处理好国有土地与集体土地之间的关系，提高利用效率，解决特色小镇新增用地需求大、存量土地利用率低、土地结构不合理等矛盾均影响着特色小镇的开发，因此，有效处理好集体土地的流转问题、实现集体土地的合理利用也是实现土地集约发展、推进特色小镇培育工作的重要一点。
我国《土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。“我国实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地（第四条）”。第十四条规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”鉴于以上规定，农民集体所有土地使用权能是不够完整的，其必须依法建立在从事农业生产和经营的前提下，方能享有占有、使用、收益和处分这四种权能。换言之，农民集体并不能自主地确定农地利用方式,也无法自由处分农地使用权，集体土地不能按照集体意志处分。因此基于以上种种，农村土地市场的限制性和不稳定性，往往伤害了企业参与特色小镇建设的积极性。特色小镇的培育，需推进农村土地流转和置换，提高土地利用率。
农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外（《土地管理法》第六十三条）。 第四十三、四十四条规定，“任何单位和个人进行建设。需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。我国《宪法》修正案第20条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《物权法》第四十一条第一款规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”根据以上规定，农民集体所有土地转化为国家所有土地可通过依法经审批后，在给予补偿的前提下以征收、征用的方式实现。
集体土地由于无法销售并快速变现，特色小镇在集体土地问题的操作上必须进行探索创新和思路转变，可从独立运作向合作开发转变，主动加强与集体合作，探索“合作经营“、“房地分离”等做法。国家发展改革委在《关于加快美丽特色小镇建设的指导意见发改规划[2016]2125号》中提出要“积极盘活存量土地，建立低效用地再开发激励机制。建立健全进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权自愿有偿流转和退出机制。”国家发展改革委、国家开发银行在《关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》发改规划[2017]102号中指出，“在特色小（城）镇产业发展中积极推动开展土地、资金等多种形式的股份合作，在有条件的地区，探索将“三资”（农村集体资金、资产和资源）、承包土地经营权、农民住房财产权和集体收益分配权资本化，建立和完善利益联结机制，保障贫困人口在产业发展中获得合理、稳定的收益，并实现城乡劳动力、土地、资本和创新要素高效配置。”因此，特色小镇所涉集体土地，可根据依法、自愿、有偿原则进行土地流转，价格由开发主体和农户双方约定，按市场价格计算；以村民小组为单位流转土地，各村民小组根据村民自治法自行决定分配方案；凡改变土地性质转为建设用地，按土地征用政策执行，核减相应土地流转数量；实施土地综合整治后，按相应类别土地流转费标准兑付给农户。
虽然，全国各地很多地方政府曾经依据《土地管理法实施条例》第二条第五项规定：“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民即国家所有”以行政命令的方式，采取撤村建居等办法，把原属农民集体所有的土地征收一次性地转为国家所有。但是由于土地拆迁纠纷、农民因失去土地且未得到对应补偿而丧失了赖以生存的根基所导致系列的社会问题日益凸显，国务院法制办、国土资源部于2005年3月4日就《土地管理法实施条例》第二条第五项作出如下解释。该解释规定，《土地管理法实施条例》第二条第五项规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。根据该解释，农民集体土地转化为国家所有土地必须建立在政府依法征收的前提之下。
由国家征收剩余集体土地，将集体土地转为国有建设用地，可再以招标、拍卖或者挂牌方式出让，将集体土地入市，既响应国家发展需求，又合理整合了土地资源，又使得农民获得收益。将集体土地流转为国有建设用地的具体流程如下：
确定征用土地，必须符合土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划。
建设单位持项目管理部门批准的建设项目建议书向城市规划部门申请规划选址；如建设项目选址与城市总体规划不一致的，需提供建设项目规划选址论证报告。规划部门发建设项目选址意见书。
建设单位持建设项目选址意见书等文件向国土资源和房屋管理部门申请建设项目用地地质灾害危险性评估确定和用地预审。
立项和环评。经预审同意用地选址的，建设单位向计划部门申请建设项目可行性研究报告批准文件，向环保部门申请环境影响报告书批准文件。
建设单位再持以上审批文件，向原预审的国土资源部门提出项目用地的正式申请。
国土资源部门根据土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，分不同类型，经各级人民政府审批。
由国土资源部门具体负责对该农用地的所有权人和使用权人进行征用，签订补偿安置协议，按征地程序办理征地手续。
国土资源部门根据批准的供地方案，在征地的补偿、安置补助完成后，向用地单位发出批准用地文件和《建设用地批准书》，被征地单位应在规定的期限内交出土地。
被征用单位交出土地后，该土地即成为国有土地，由国土资源部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同（出让供地）或向土地使用者核发划拨决定书（划拨供地）。用地单位按约定缴纳出让费用。用于商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，则以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
华瑞兴律师事务所曾担任广州市番禺区沙头街大平村民委员会、广州市天河区天河南街杨箕股份合作经济联社、越秀区梅花村街道办等广州市十八条城中村的法律顾问，此外也曾代表建设方参与到定州农村土地一级开发项目、南沙明珠湾土地一级开发项目等项目的相关法律工作中，以上均涉及到土地、集体土地开发利用的问题，华瑞兴在解决集体土地有关法律及实务问题，跟农民、村集体有效的沟通协商，并在此基础上形成合理的利益分享机制等方面，凭借专业的理论水平及丰富的经验，为政府及企业解决了很多关于项目集体土地问题的“疑难杂症”，相信今后华瑞兴也能够将这方面的经验运用于特色小镇所涉的集体土地问题中，为特色小镇的开发建设保驾护航。
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