《“城中村”改造法律服务指引》

目   录

第一章  “城中村”改造概述 4
第一节  “城中村”基本概念与特点 4
一、“城中村”基本概念 4
二、“城中村”特点归纳 4
第二节  “城中村”改造背景 5
一、“城中村”产生原因 5
二、“城中村”改造背景 6
三、“城中村”改造的必然趋势 7
第三节  “城中村”改造相关法律制度 7
一、基础类法律法规 8
二、土地类法律法规 9
三、规划类法律法规 9
四、建设类法律法规 9
五、房产类法律法规 9

第二章  广州市“城中村”改造之路 11
第一节  破局：主要风险点与应对策略 11
一、政府层面的风险 11
二、开发商层面的风险 12
三、村集体层面的风险 14
第二节  布局：改造可行性模式分析 15
一、典型篇——半市场化的社区型改造模式 15
二、资本篇——市场化的房地产开发模式 16
三、创新篇——集体经济主导的企业化模式 16
四、异地篇——典型的异地安置改造模式 17
第三节  对局：改造中三方利益的平衡和协调 18
一、三方主体在改造中的角色 18
二、三方主体在改造前后的利益对比 18
三、改造中三方利益的平衡 19
第四节  解局：“一个杠杆，三大机制，三类置换，多种模式” 20
一、广州市“城中村”改造思路 21
二、广州市“城中村”改造启示录 22
三、广州市“城中村”改造备忘录 23

第三章  “城中村”改造具体实务 25
第一节  “城中村”改造模式 25
一、“城中村”改造主体和运作方式 25
二、“城中村”改造基本模式 25
三、“城中村”改造的总体要求 27
四、“城中村”改造项目的财政支持 27
第二节  “城中村”改造主要流程 28
一、改造项目启动程序 28
二、现状摸查、成本测算、户型意向调查程序 29
三、选择合作企业程序 30
四、改造方案编制和报批程序 33
五、改造方案实施程序 36
六、“城中村”改造中的监督程序 36
第三节  “城中村”改造中的拆迁补偿安置 37
一、“城中村”改造的补偿安置方式 37
二、村民回迁补偿安置建筑面积的确定 38
三、安置住房建设与确权交易 39
四、拆迁安置争议的解决 40

第四章  “城中村”改造法律服务 41
第一节  “城中村”改造法律服务领域 41
一、律师参与“城中村”改造的作用 41
二、法律服务对象 43
三、各阶段法律服务内容 43
第二节  “城中村”改造经典实例 48
一、石牌新庆村 : 城市化梦想的开端 48
二、潭村：即将诞生的城市生活服务中心 51
三、沥滘村：领跑老区更新的“新地标” 53

附录一  “城中村”改造参考名词术语 56

附录二  广东省“城中村”改造政策法规汇编 76

附录三  广州市“城中村”改造政策法规汇编 126



第一章  “城中村”改造概述
第一节  “城中村”基本概念与特点
一、“城中村”基本概念
改革开放以来，伴随着我国工业化、城镇化的发展进程，在许多城市中形成了一些已经位于规划区内、周围被城市以建设用地包围，
但存在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留农村模式的农村居民点，俗称“城中村”。
在法律人士看来，“城中村”并非严格的法律术语，更相宜的做法是通过对“城中村”的构成特征加以提炼和总结，从实然性角度对
“城中村”现象加以认识和判断。
张建民在《广州“城中村”研究》一书中认为，“城中村”有广义和狭义之分，但不论广义和狭义，都必须有村民委员会或区域管理
委员会等农村群众自治组织的存在。张建民认为“城中村”应该符合四个原则：位于城市边缘地带、城市化过程迅速、存在农村自治
组织、行政边界完整。但实际上，广州市的部分“城中村”并未完全符合上述原则。
相较而言，李伟在《“统筹城乡发展，做好新城投融资规划”的报告（2005）》中的论述更为典型。他认为描述“城中村”的五个关
键特征是：一是是否具有宅基地及农民私产房；二是是否具有宅基地以外的土地；三是是否有农业户村民；四是是否有村委会或区域
管委会等农村群众自治组织；五是是否有农民集体财产。在以上五个关键特征中，只要具备其中的一个特征，就意味着“城中村”的
存在。
二、“城中村”特点归纳
一般而言，“城中村”的特点可总结为四个方面：
第一，人口构成多元化。通常在“城中村”中，有些村民已经由农业户口转为非农业户口，有的还是农业户口，有些外地人与本村村
民结婚，户口却尚未迁入；同时，“城中村”也是租房人员的聚居地，这里居住着来自不同城市的外地人。
第二，房屋土地权属多元化。一些土地已经被征收为国有，实质上占有使用收益仍属于集体所有；一些土地尚未征收属于集体所有土
地。“城中村”中还有大量村民自建房、企业厂房、政府统一建设的农转居公寓等，其中很多房屋没有办理权属登记或者权证不齐全
。
第三，管理体制多元化。“城中村”多实行村民自治的内部管理体制，民事法律行为主体是村民依法推选的村民委员会。部分“城中
村”社区自治管理体系尚未建立，社区管理基本保留原村委会模式，部分已撤村改居的“城中村”，其居委会工作人员由原村干部转
任，用于村委会日常运转和设施建设、维护的经费多为村集体自筹解决。
第四，建筑质量参差不齐、基础设施落后。“城中村”坐落于城市之中或位于城市周边，但由于长期没有纳入城市规划管理，导致“
城中村”内建筑混乱无序，既有古老的建筑也有城镇化过程中新建的房屋，新旧混杂、优劣混杂；市政设施欠缺，公共服务不足。

第二节  “城中村”改造背景
一、“城中村”产生原因
大部分人认为高速扩展的城市化是“城中村”出现的大背景和直接原因之一。据统计，我国的城市数量在近年来大量增多，城市建成
区的面积随之扩大，其中所使用的土地又几乎全部是征收农村耕地获得的。
“城中村”是城镇化过程中特定阶段的产物，它的产生既有人为的因素，也有客观的要求。城镇化初期，为了节省开支建设成本及避
免社会矛盾，城市在空间上绕开农民居住点进行建设。这种以征收耕地、绕开宅基地或其他集体建设用地进行拓展的方式，是 “城
中村”形成的直接原因。同时，在城镇化过程中，城市无法解决大量廉价劳动力对低成本居住空间的需求，但“城中村”内大量的廉
价租房能填补这一缺口，这又是“城中村”能够长期存在的客观要求。
二、“城中村”改造背景
我国特有的城乡“二元制”土地管理体制是“城中村”形成的根本原因。城乡土地“二元制”是指国家将土地的所有权分为国家所有
的国有土地以及农村集体或其他集体所有的集体土地，并通过法律规定对两种土地所有权的权限进行区别处理。鉴于国有土地的可流
转性与集体土地的限制流转性之间的矛盾，城市无法通过市场手段获得集体土地用于城市建设，但通过行政征收手段又可能激发群众
的矛盾，故有的城市选择了绕开村庄进行新城区建设的模式。
然而，城市经济的发展带动了这些村庄的发展，村民的收入水平迅速增长，他们陆续将宅基地上的旧楼拆除、重建，但因缺少相关的
管理手段，新建的房屋违章严重，大量“握手楼”以及“一线天”的阴暗街道逐渐演变为“城中村”的典型生活环境。而在实践中，
基于现有土地制度的掣肘和对失地农民的普遍同情，政府在“城中村”建设过程中大多采取宽容、迁就、默许的政策与态度，这使得
“城中村”内违法建筑、建设的行为日益争多，来自政府部门的管制力也往往大打折扣。尤其是监管部门过去大多以象征性罚款的手
段予以简单处理，这反而从客观上鼓励甚至纵容了“城中村”的违法批建行为，导致村落建设严重背离城市规划标准，大量违章建筑
出现加大了日后改造“城中村”的成本。
由于“城中村”地处特殊的环境，缺乏综合管理整治，所以“城中村”内房屋出租、商铺出租、集体建设用地出租及转让等合法或违
法的经济活动不断地扩大规模，成为村民经济收益的一个重要来源。在村民十分依赖“城中村经济”的情况下，推动改造工程的前提
是让村民在改造中获得比现在经济模式下更多的利益，即“城中村”改造的核心其实就是利益问题。
综上分析，“城中村”问题是我国传统体制性因素和各地政策性因素综合作用的结果，是我国农村城市化进程中出现的一种独特现象
。以问题形式存在的“城中村”，集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，反映了我国城市化进程的不彻底
性。因此，“城中村”的演变与改造，是城市化发展或向更高级阶段推进的结果，同时也是城市由初期外延式扩张向中后期内涵式发
展转变的必然趋势。
三、“城中村”改造的必然趋势
在一般情况下，“城中村”现存的建筑绝大部分都是上世纪80、90年代后的建筑，基本不存在重要的历史价值；另一方面，“城中村
”因环境不断恶化而迫使大部分原著村民搬离家园，原村落的文化也随着原著人口的分散而淡化。总而言之，“城中村”是不具有“
名片”功能的，其恶劣环境反而在一定程度上成为扼杀原村落文化的主要原因之一。
毋庸置疑，“城中村”改造工程是历史必然的趋势，但是这并不意味着需要马上改造完毕所有的“城中村”。笔者认为，现今不宜过
于集中地对大范围“城中村”进行改造，而应该是实行一个循序渐进的过程，其中最主要的问题就是无法大量安置之前已经居住在“
城中村”里面的众多低收入人群。大范围地进行“城中村”改造工程会导致较多的社会问题产生，一是可能导致一段时间内的用工荒
以及加大企业的用工成本，最终将该成本转嫁至广大的消费者，二是导致大量外来务工人员搬到郊区居住，从而大大增加了由郊区入
城的交通压力，以及给郊区的村落带来突发性的治安隐患。由此可见，为了避免因进行大范围“城中村”改造而引发上述的社会问题
，“城中村”改造工程应步步为营，制定长期的、有步骤的改造计划。

第三节  “城中村”改造相关法律制度
“城中村”的产生、发展和治理涉及很多法律问题，“城中村”问题的复杂性在很大程度上是由于法律法规的复杂性所造成的。涉及
“城中村”的法律法规很多，主要包括《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《
中华人民共和国村民委员会组织法》等国家法律。各个省也制定了相应的地方性法规、政策，如《广东省农村集体资产管理条例》、
《广东省农村集体经济组织管理规定》等。即使已有到众多法律法规已对农村土地管理及其他事务作出了规定，但其所能起到的作用
仍然微弱。多头管理且缺乏有效指导的现状已经成为“城中村”问题日益恶化的主要因素之一。
对于在“城中村”改造项目中可能涉及的法律法规，笔者特此分类总结如下：
一、基础类法律法规
1. 《中华人民共和国物权法》，内容包括：所有权性质的认定、不动产所有权认定、不动产登记、共有关系、土地承包经营权、建
设用地使用权取得方式、宅基地认定、担保法律关系等。
2. 《中华人民共和国民法通则》及其司法解释，内容包括：民事行为能力、宣告失踪和宣告死亡程序、民事法律行为、委托代理行
为、婚姻关系、继承关系等。
3. 《中华人民共和国婚姻法》及其司法解释，内容包括：结婚的法律效力、夫妻共有财产认定和分割等。
4. 《中华人民共和国继承法》及其司法解释，内容包括：法定继承、遗嘱继承、遗赠、继承权丧失、遗产认定及分割等。
5. 《中华人民共和国合同法》及其司法解释，内容包括：合同订立主体的认定、合同效力的认定、合同转让、合同全面履行的认定
、违约行为和违约责任的认定、租赁合同法律关系等。
6. 《中华人民共和国行政许可法》，内容包括：行政许可的设定、行政许可的申请、听证、变更与延续等。
7. 《中华人民共和国村民委员会组织法》，内容包括：村民的认定、村民委员会的性质、村民委员会决定事项和程序、集体财产的
认定等。
8. 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，内容包括：居民委员会的性质、居民委员会成员、集体事项决定程序等。
二、土地类法律法规
1. 《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》，内容包括：土地所有权性质、国有土地所有权和集
体土地所有权划分、土地使用权取得方式、土地利用总体规划、建设用地取得方式及土地征收征用补偿标准等。
2. 《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，内容包括：国有土地使用权出让的最高年限、出让方式、土地用途的变更等。
3. 《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，内容包括：必须招、牌、挂的用地范围，招、牌、挂的程序等。
三、规划类法律法规
1. 《中华人民共和国城乡规划法》，内容包括：城乡规划体系、城乡规划的修改、建设用地规划许可证的申请与审批、建设工程规
划许可证的申请与审批、建设工程竣工规划验收、违法建筑的处罚等。
2. 《土地利用总体规划编制审查办法》，内容包括：土地利用总体规划的编制、内容、审查和批准等。
四、建设类法律法规
《中华人民共和国建筑法》，内容包括：建设工程施工许可、建设工程发包与承包、建设工程质量管理等。
五、房产类法律法规
1. 《中华人民共和国城市房地产管理法》，内容包括：土地使用权出让与划拨、房地产抵押办理、房地产权属登记发证制度等。
2. 《房屋登记办法》，内容包括：国有土地范围内房屋登记制度和集体土地范围内房屋登记制度，如办理程序、申请材料、房产证
注销等。
3. 《国有土地上房屋征收与补偿条例》，内容包括：公共利益有严格界定、政府是征收补偿主体、征收补偿方案应公开且应注重公
众参与、补偿应保证被征收群众居住条件有改善且生活水平不降低的原则、先补偿后搬迁、禁止以暴力等非法方式迫使被征收人搬迁
、禁止建设单位参与搬迁活动、取消行政强制拆迁、政府申请人民法院强制执行等。


第二章  广州市“城中村”改造之路
第一节  破局：主要风险点与应对策略
    “城中村”改造主要有三重风险：一是政府的优惠政策会不会变，会不会长期持续地给予村社更多的优惠；二是村民的要求是否
会过高，以至于政府或开发商无法承受；三是国家总体经济的走向，特别是房地产市场的波动，是否会导致开发商无力支撑改造。现
笔者将针对“城中村”改造过程中的各类风险及其应对策略作如下分析：
一、政府层面的风险
风险一：短期效益得到提升，综合进程举步维艰
一般而言，“城中村”改造不仅资金耗费大，在促进经济增长上难以有立竿见影之效。政府如果以GDP导向进行冒进式改造，很可能
诱发新的社会问题，在提升空间与环境质量时，很容易造成空间资源配置不平等问题，并可能导致城市中心区低成本区域生态遭遇毁
灭性破坏，给城市流动人口生活带来新的难题。
风险二：整齐划一强行推进，社区公益发展受到制约
几乎所有“城中村”改造中，区域定位均是中高端社区，产业定位是中高端商贸服务业，租赁对象则定位在高级白领阶层，并预期以
此获得土地及房屋的高收益。这种改造所依据的所谓社区基础，主要是建立在原住民群体的经济利益上，并且原住民利益与“城中村
”改造中的政府利益预期之间，恰好具有比较高的契合度。问题是，这仅仅是与特定利益相关者的契合而已，无法替代与公益的契合
。这种无视庞大社区主体的改造，不仅没有体现公共利益，更埋下了许多隐患。
应对策略：树立渐进式改造理念
广州许多“城中村”经济社会功能的发挥都还处于黄金时期，没有必要因空间形态与经济社会生存方式的不入流，而采取“快刀斩乱
麻”式的改造。如果在激进式改造中一拆了之，反而有可能留下难以弥补的缺憾，因这种方式下的“大拆大建”，在深层次问题没有
得到解决时，就有可能诱发流动人口城市生存问题、不可再生人文资源面临毁灭性冲击等诸多问题。具有现代性内涵的城市改造，尤
其是整体性区域改造，是综合性很强的工作，需“慢火”方能慢慢“煲”熟。因此，“城中村”改造比较适合自发地小规模地推进，
而不宜大规模运动式地展开。
政府要建立及完善规范而不失弹性的制度与机制，并在和谐推进改造实践中扮演积极的引导、协商与监察的角色。
二、开发商层面的风险
风险一：投资土地征收的法律风险
只要土地使用权进入了"招标、拍卖、挂牌"程序，愿提供资金给政府进行征收的投资者极有可能在竞买中落败。早期的房地产开发时
期，绝大部分开发商与政府在签订投资协议时，会要求政府部门在制定“招拍挂”文件中设置注册资金、房地产开发资质、税务注册
地、投资规模、成品油资质等排他性的限制条件，从而为特定的开发商量身定做，排斥意向外的竞买人参加“招拍挂”出让活动。有
的地方在出让公告中甚至规定：申请人必须是全国零售业前五名、必须缴纳1亿5千万美元或等值外币的竞买保证金、必须具有国际认
证的赛车资格等等，才能参加竞买。
应对策略：
2007年9月28日国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确规定：中国境内外的自然人、法人和其他组织，除法
律、法规另有规定外，都可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动，并秉承公平、公正竞争的限制条件。对符合招标拍
卖挂牌公告规定条件的申请人，出让人应当通知其参加招标拍卖挂牌活动。并且还明确规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经
营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让”。
开发商可以通过与地方政府签订的投资协议中约定，若建设项目土地使用权被第三方竞买获取，地方政府须将溢价部分通过财政拨付
的方式返还给投资企业，作为保障开发商前期投资的回报。
风险二：拆迁补偿的法律风险
拆迁补偿工作往往直接是委托开发商进行，开发商作为经营者往往是想将利益最大化，而这过程中被拆迁人的利益可能就不能得到保
障。征地拆迁过程中经常会出现“强拆”、“滥拆”等现象，这不仅严重影响了政府的形象，也丑化了开发商的名誉，相关主体可能
还需为此支付额外的伤亡赔偿费用，这也增加了社会不和谐因素。
应对策略：
各方主体应进一步解决利益的平衡分配。开发商不应为了减少成本支出而一味缩减向村集体、村民等支付的拆迁补偿款，而应当在拆
迁前做好各项摸查、准备工作，在拆迁补偿方面把优惠适当让渡予被拆迁人。如：
1. 在拆迁前要做好合法建筑面积的测量确认工作，以防止村民在得知即将要拆迁的消息后，违章抢建、扩建、乱建以获得不合理的
补偿。
2. 通过"拆一补一" 的方式，原则上按照宅基地证上的面积实行1:1的回迁补偿，若回迁房屋的面积超过原宅基地证的面积，被拆迁
者按照合理价格购买"回迁增容面积"。
3. 对于“城中村”中存在的违章建筑，开发商可以以合理单价计算违章建筑赔偿额，作为一次性建筑价格补偿给被拆迁人。
4. 开发商应针对被拆迁人的租赁损失作出合理的补偿。
5. 在回迁之前，开发商应当支付一定数额的临迁费补贴。
风险三：与村集体合作开发的风险
由村集体组织和开发商共同合作开发进行“城中村”改造是目前“城中村”改造的一大趋势。开发商通过与“城中村”内股份合作企
业合作建设所在地“城中村”改造项目，可以实行协议出让土地，从而排除其他开发竞争对手，但协议出让土地的条件往往比较苛刻
。若开发商在此过程中没有足够的开发资金或没有做好融资贷款，很容易出现项目烂尾的情形。即使开发商有足够的资金完成项目建
设，资金回笼的时间也会很长，融资贷款的压力会很大，并且作为合作方城中村内股份合作企业还要在项目建设中产生的利润里分成
，获利将大大减少。
应对策略：在项目规划和设计阶段尽量争取政府对于配套设施、容积率、相关税费方面的支持和优惠；在与村集体进行合作的前期、
中期和后期，开发商应当根据自己的总体经济实力，多听取村民的意见，了解村民需求，如果实力不是很够，可考虑和其他开发商进
行合作。
三、村集体层面的风险
风险一：各方利益的矛盾冲突
“城中村”改造中的村集体往往具备三重身份：作为城中村改造的实施主体，是政府政策的实施者；作为村集体经济组织，是村民集
体利益的代表者；作为每一个村集体干部，又是个人利益享有者。目前“村为实施主体”相当大程度上体现在村领导集团（即村庄精
英）的层面，他们成为其中最重要也是最具争议的角色，矛盾和冲突较多，。如何平衡三重身份带来的不同利益分配，按什么原则分
配，这对村集体的公正性和治理能力是一种考验。在政府、村民和开发商利益出现冲突时，村集体在这中间就会是一个很重要的协调
和代理的角色。
应对策略：
1. 前期做好摸查和登记造册，充分听取民意，制定合理可行的改造方案；
2. 让村民参与到整个过程，程序公开透明化，避免黑箱操作出现争议，做到公开、公平、公正。
3. 整个流程规范化，并通过合法合规的法律见证。
风险二：廉价劳动力缺失的风险
清拆城中村之后，其结果必然造成原城中村租客的生活成本提高，但最终还是会转嫁到生活在这个城市中心的居民身上。以清洁工这
个社会底层的服务业来作举例说明，本来在杨箕村的生活成本一个月只需要400元，如果她被迫迁到金沙洲，我算她生活成本也是400
元，但是来回交通费就增加了50元，为了解决这部分被迫提高的生活成本，她肯定会要求中介提高待遇，清洁工加薪的要求必然会转
移到聘请的雇主身上。如果市民普遍不能接受生活成本的增加，城中村的劳动工人可能会选择离开广州，这也就会提高广州市整个城
的用人标准。
应对策略：
政府和市场的双重调控。例如：政府可以针对中小企业在财政支出上给与一定的补贴，用人单位可以提高一定的待遇吸引人才，同时
交通部门也要充分考虑到这一层关系，控制外来务工人员的交通成本等。

第二节  布局：改造可行性模式分析
一、典型篇——半市场化的社区型改造模式
模式解析：以村集体经济组织为改造主体自行组织改造，一般利用村的空地作为周转启动地块，建设公寓式新村，然后对迁出后腾空
的部分旧村实施拆迁、补偿，并依据修建性详规进行公寓式住宅复建，建好后再用于安置旧村内其它区域的村民；循环进行滚动式开
发，迁出一片，建设一片，安置一片。
主要特点：
1. 在彻底改变村民居住形态的同时，抽疏城中村的建筑密度；
2. 新建住宅以自用为主，不增加总体建筑量；
3. 村民回迁时主要以成本价购置，具有一定范围的选择自由度和价格调节作用；
4. 但资金问题解决起来有一定难度，采取多个“一点儿”的办法和政策扶持解决资金问题；
5. 改造模式相对平稳，不会出现剧烈变动。
适用项目：适用于有一定复建用地、村的规模较大、村的生活居住用地与经济发展用地相混杂、村的商业资源禀赋较好、村及所在区
街财力较雄厚的城中村。
二、资本篇——市场化的房地产开发模式
模式解析：利用村里剩余空地较多的优势，以土地资本为杠杆，将空地转为商住性质用地并与宅基地一起进行联片统一开发，在对旧
村物业逐步拆迁补偿的基础上建设公寓式新村；在开发建设完成后，将一部分住宅物业按一定比例分配给村民（按成本价购买），而
另一部分物业则全部对外销售，以回收投资；回笼的资金一部分用于支付旧村拆迁补偿，一部分用于支付新村建设成本，剩余部分则
作为投资者的必要利润。整个操作过程也可以采取分期滚动开发的方式。
主要特点：
1. 以多建物业的出售来筹集改造资金，改造中的物业建设总量明显扩大，对房地产市场有所冲击；
2. 充分利用了土地杠杆，有效地解决了改造资金问题，三方都能获益；
3. 必须以村属土地全部转为国有土地为前提；
4. 需要政府在有关规划指标和税费政策上给予便利和优惠；
5. 存在较大的改造风险，也可能会出现建设容积率过高的问题。
适用项目：适用于规模不大、集体空地较多、地理位置较好、村的生活居住与经济发展用地分离度较高的城中村。如猎德村，番禺大
石。
三、创新篇——集体经济主导的企业化模式
模式解析：企业化模式是在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法补偿面积部
分）作价入股，在集体经济股本中增加相应股份，享有相应的股份分配权，其出租收益逐年集体分红；然后，在自行妥善安置村民的
基础上，由集体经济组织牵头逐步对城中村进行重新的统一规划建设，从而实现村民居住环境的改善和集体经济的可持续发展。另一
种较为激进的“版本”是：针对目前各村仅属“股份量化”而非“资产量化”到个人的现状，继续推进集体合作经济组织的股份制改
造，将实质上的集体股转为自然人股，由合格村民以现金方式购买公司股权，成为完全意义上的“股东”；同时，逐步对外开放股权
，引入富有实力的外部股东（以不控股为限），实现公司股权结构的社会化和多元化；最后，在村集体的统一组织下，利用出售股权
收回的资金用于城中村改造。
主要特点：
1. 由集体经济组织在制度创新的基础上筹资进行统一改造，容易推行；
2. 在保障村民妥善安置的前提下，由村集体按市场需求灵活地对全村居住物业和集体商用物业进行合理调；
3. 以经济手段调节各种关系和解决问题；
4. 在改造初期，需要村民掏出一定数量的“真金白银”。
适用项目：适用于村改制较为超前、集体经济股份制较为完善、村的经济实力较为雄厚、对经济手段和商业运作较为娴熟的城中村。
目前黄埔区正在政府指导下试行。
四、异地篇——典型的异地安置改造模式
概念解析：基于城市建设的需要，政府按市场估价或双方协商一致的价格将村民所属集体土地及物业全部或部分赎买，村民在拿到足
额补偿后，自行或由政府协助统一进行异地安置；其后，由政府或政府委托的开发商对腾空的旧村进行拆除，并按照城市建设的标准
和项目用地的要求进行开发建设。
主要特点：
1. 对村民的土地和物业实行一次性买断，操作简单易行；
2. 政府需支付高昂的赎买资金和安置成本；
3. 由于容易发生补偿方面的争议、政府需付出较大成本，对异地安置村民未来的生计难有妥善解决之策，这种模式通常难获得村民
认同。
适用项目：规模较小、地理位置较偏、经济实力较弱、机会成本（损失）不大的城中村，或涉及到国家重大工程项目需强制征用农村
土地的情形。如大学城、珠江新城内的甲子村等。

第三节  对局：改造中三方利益的平衡和协调
城中村改造的实质就是利益相关方的利益平衡和利益再分配的过程，涉及的利益主体主要包括三方：政府、村集体和村民、开发商。
城中村改造是否能够实现，以怎样的方式实现，都是利益方相互协调的结果。
一、三方主体在改造中的角色
1. 政府：城中村改造的发起者、规划者和政策制定者。通过制定总体规划和改造政策来影响其他各方参与人的行动，并根据策略来
制定相应的政策，以实现社会公共效益的最大化。
2. 民（村集体）：村集体是城中村改造的实施主体，也是集体物业的所有者，其行为策略直接关系到城中村改造工作能否顺利进行
。
作为城中村改造的最直接参与者和利益相关者，村民的支持度决定着城中村改造是否可以得以实施，村民的利益也是检验城中村改造
是否成功的重要标志。
3. 开发商：城中村改造的社会参与者，一般作为合作方拥有项目开发的资金实力和专业的开发运营能力，参与改造获取利润。
二、三方主体在改造前后的利益对比
角色 改造前利益 改造前的潜在损失 改造后的利益或目标
政府 人员复杂、管理混乱 城市土地收益的损失；引发环境、治安等社会问题 城市土地资源增加；土地财政收入增加；
改善城市环境；提高政府威信
村民（村集体） 村集体更多的是对村民日常生产生活的管理，村民出租屋租金收益 生活环境恶化；不可持续发展 集体
物业和村民物业价值提升，改善居住环境；纳入城市体系、实现社会保障；
开发商 无 可开发土地紧缺 获得开发利润；改善公司形象
三、改造中三方利益的平衡
（一）政府利益的平衡点
政府对城中村改造通常都是为了消除城中村所引发的各种问题，促进公共利益合理分配，使社会福利最大化，协调城市经济发展，并
且从改造中发挥城中村的区位优势带动区域经济发展。我国土地使用制度规定政府对土地一级市场实行垄断，集体土地（城中村土地
就属于集体土地）不允许直接入市流转，土地需求方将出让金部分（土地所有权收益）支付给政府，将征地费用部分支付给原集体土
地产权主体。这部分出让金在实质上已成为一些地方政府财政收入的重要来源。因此，当涉及经济关系时，政府自然倾向于利用制订
政策和管理市场的权力来获得或维护自身利益，在城中村改造时也必然如此。
（二）村民（村集体）利益的平衡点
村集体作为享有政治、经济和民主管理权利的村领导阶层，改造的过程中需要及时有效地领会相关政策与决议，更需要处理好集体利
益与村民的个人利益关系。改造完成后，村委因此也会变成城市居委，具体职能也将面临着相应的转变。如何采取有效措施进一步推
动城中村可持续发展也就成为村集体面临的新问题。
而农民的梦想就是摘掉农民的帽子，成为真正的城市居民。随着城市征地范围的扩大和村中公共建筑用地的扩展，村民从原来的依靠
农种收入转变为依靠集体分红、房屋出租、自主从业等形式的收入。
由于自身受教育水平低，文化素质较低，谋生能力较差导致他们主要的生活收入来源就是出住屋租金。他们害怕城中村改造将这部分
既得利益丧失，害怕他们的出租屋的租金将不复存在，他们的现有的居住地房地产升值的好处将不再属于他们。因此村民往往会形成
一种自我保护的意识，甚至抵制情绪。
（三）开发商利益的平衡点
利用雄厚的资本实力通过投资或不投资来和地方政府博弈，以获取政策优惠，追求利润最大化的同时树立品牌形象，是每个商业行为
的根本出发点。开发商需要投入资金较多，运营周期较长，不确定因素较多，拆迁开发中的利益矛盾复杂多变，同时也存在难以克服
的系统风险（土地、规划、金融等相关政策）等，这些都是开发商在利益权衡中必需考虑的问题。
（四）平衡三方利益应遵守的原则
城中村改造中政府、村集体、村民、开发商存在一定利益冲突，但本质上并不是对立的。要达到良好的预期目标，改造过程中要遵循
以下原则：
1. 城中村改造的最终方案必须是以各方利益的平衡为前提；
2. 三旧改造是一个庞大的社会工程，单靠市场运作不现实。政府责无旁贷的是第一责任主体，在改造中应承担更多成本并发挥主导
作用。
3. 必须首先化解广州较为突出的城中村利益导向机制异化问题—— “经济秩序越混乱——地下经济越繁荣——村民的租金利益越大
——村民抗拒改造的意识越强烈——城中村改造的成本越大。从各环节、各方面去打破和扯断这根与城市化目标相悖离的利益机制链
条，逐步使村民的长期经济利益建立在规范化、可持续发展。
4. 广州城中村改造不宜大规模进行，而应有步骤、分阶段推进，不能奢望在短期内完成。
5. 合理运筹可“生财”的土地资本，使土地资本大幅增值，地上房屋因转变性质而升值，则土地的潜力就会充分释放出来。

第四节  解局：“一个杠杆，三大机制，三类置换，多种模式”
从理论上来看，广州“城中村”改造的总体思路概括为两点：
一是广州的城中村改造应以村集体主导的半市场社区型改造模式为首选；在此大原则之下，根据各区段城中村的条件类型差异，适当
辅之以综合房地产开发、政府赎买等其它可行的改造模式；
二是针对现实而巨大的资金缺口和有限的土地及空间资源，城中村改造必须立足于政府所掌控的资源，通过给予优惠政策和变农村房
地产权为城市房地产权而筹集资金；同时在补偿形式上，灵活采取物业换土地、商铺换住宅的方式予以解决，而不一定采取单一实物
补偿，而是多种补偿方式相结合。
从实践上来看，自2002年广州市城中村改造“揭开帷幕”、2005年出台相关政策法规及优惠措施的“小试牛刀”到2012年的“初显成
效”，多年的城中村改造实践和经验总结，总体上已形成了几种主要的改造思路，有效推进了城中村的建设，也给我们将来的改造带
来许多启示和借鉴意义。
一、广州市“城中村”改造思路
1. 实行分类指导与“一村一策”相结合的改造策略。
对广州市一百五十多个城中村进行改造涉及到大量的利益关系，面临着大量的资金和相关问题。改造过程中，既要根据广州市城市发
展的需要确定改造目标和方向，又要根据每一条城中村的具体特征实行“一村一策”进行改造。
2. 充分发挥政府作用。
改造过程村民对政府的期望很高，而政府本身就拥有制度安排的最终决定权，因此，政府应明确改造参与方各自的责任，领导并监督
整个改造。
3. 注重村落历史文化的传承与延续。
如果城中村建设只是意味着割断历史简单推倒重建，那广州市千百年来形成的岭南文化也将受到严重的破坏，在城中村改造的过程中
，保护好村落特色的建筑和民间文化，不但是对村民的尊重，更体现了一个具有现代执政理念政府的人文关怀。如琶洲村在建设过程
中也开展了定期的国学讲堂，推进村民整体素质的提高。
4. 大多数采用房地产开发的方式推进改造。
在城中村改造过程中，村民通过生地出让和熟地出让的模式进行筹集建设资金，房地产公司通过城中村改建获得一定的土地和赚取一
定的经济效益，政府对双方提供一定的优惠政策，不但有益于有效推动整个城中村改造的进行，同时也缓解了政府改造城中村的经济
压力。
5. 以提高回迁标准和配套更多的商业设施来提升个人居住环境和出租收益，使村民得到更大的实惠。
为了实现经济利益最大化，许多村会要求提高回迁标准或是提出在未来的新村或者是抽取后的旧村土地上增加商业功能，进行更多的
商业开发。对于一些合情合理的要求，市政府和开发商在进行改造时也尽量通过合理的方式进行满足。
二、广州市“城中村”改造启示录
1. 用创新思维推进城市更新。
猎德城中村的改造模式是根据猎德的实际情况，在总结我国近十年城中村改造经验的基础上提炼出来的。此模式的创新之处主要有三
：通过开发商不直接介入的方式引进社会资金；实行土地产权置换资金；采用“三分制”的土地利用原则。以“开发商不直接介入引
进社会资金”为例，由于考虑开发商以追求最大利益为目标，在开发过程中过度开发，很少甚至不考虑社会利益，广州市一直以来禁
止开发商参与旧城更新改造工程。但是，城市更新需要的巨大资金缺口又必须得到解决。本次改造政府通过总体指导，制定改造方案
和明确改造要求等手段引导、监控开发商介入猎德村改造。
2. 借鉴创新性的组织形式。
“政府主导+村集体改造实施”的组织形式具有普适性和高效性，是改造能够快速、顺利实施的保障。既能保证政府对城中村改造过
程的指导，管理和监督，又能将此过程中遇到的村民阻力降到最低，切实可行。
3. 以多方利益均衡为指导思想。
城市更新的利益主体需要平衡，城中村改造一样需要平衡。实际上，城中村改造的最大矛盾就是在平衡各方利益，当各方利益的要求
都能得到满足后，城中村的改造就水到渠成了。多方利益平衡指导城中村改造的思想应该贯穿改造过程始终。
4. 引入专业团队为城中村改造保驾护航。
城中村改造既是一个复杂的过程，又是一个漫长的过程，如何在合法的范围内最大限度的保障和平衡各方利益，是一个在专业框架内
综合协调的技术活，这需要专业的团队长期密切的协商、沟通和配合，最终达到和谐改造。
三、广州市“城中村”改造备忘录
1. 充分保障村民的知情权和参与权。
政府要加强改造的宣传和引导工作，通过政策宣传加深村民对改造的认识，通过树立改造典型，消除村民对改造的疑虑。城中村村民
是城中村改造的主要利益相关者。在未来的改造中，应充分保障村民的知情权和参与权。在制定拆迁补偿和安置方案时，要本着平等
协商、充分保障村民合法权益的原则，公平、公正地对待每一个被拆迁居民。在改造中，要严格按照法律、法规的规定实施，避免出
现相关资金监管缺失和不按程序规定实施改造的现象。
2. 注重对居民的技能培训与精神层面的关怀。
在转变过程中，提供就业机会和培训，健全社会保障，对村民非常重要。在对村民进行疏导的过程中，还要注重尊重他们的人格、愿
望、信仰和文化。让村民真正融入城市生活，有效地实现身份的转变。
3. 完善相关的社会保障制度和福利政策。
不同城中村的村民收入情况差异较大，所以在进行社会保障的纳税时，政府应当对不同村民的收入情况提出相相应的措施。通过管理
体制的转变，促使村委会管理向现代城市居委会管理的转变，实现城中村村民向城市市民、农村管理体制向城市管理体制转变。通过
集体股份制公司改革，使其向现代企业制度迈进，形成有利于人员流动和壮大集体经济的机制。
4. 引入社会评价制度
城中村改造应充分保护利益相关群体，尤其是弱势群体和利益受损群体的利益，充分保证改造的公平与和谐。在改造中引人社会评价
制度以识别可能存在的社会风险，减少可能造成的负面影响，实现多方共赢。





第三章  “城中村”改造具体实务
第一节  “城中村”改造模式
一、“城中村”改造主体和运作方式
“城中村”改造由区政府主导，以村集体经济组织为主体。区政府应当组织村集体经济组织做好基础数据摸查、成本测算等改造前期
工作，编制“城中村”改造方案和拆迁补偿安置方案并组织实施。
鼓励“城中村”改造项目通过土地公开出让招商融资实施。村集体经济组织如需自主改造、协议出让的，应当经市“三旧”改造工作
领导小组批准并纳入年度实施计划。城中村自主改造项目选择合作企业的，村集体经济组织应当报区政府，按照《补充意见》的规定
，以公开招标方式引进有实力、信誉好、社会责任感强的合作企业。
二、“城中村”改造基本模式
（一）全面改造模式
对位于城市重点功能区、对完善城市功能和提升产业结构有较大影响的52条“城中村”，应按照城乡规划的要求，以整体拆除重建为
主实施全面改造。
依据《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》，结合已经改造的“城中村”的成功经验，广州市的“城中村”改
造形成了以下几种主要的模式：
1. 猎德模式
在广州市猎德村正式开展“城中村”改造工程之前，在如何推进“城中村”改造的问题上，广州市政府经过了十多年的探索，从最初
拒绝开发商进入、坚持由政府独立开发的模式（此模式是上海、张家港等江浙地带采用的主要模式），到政府主导引进开发商的模式
，最后形成了政府主导、村集体自主引进社会力量的模式。在“城中村”改造模式的发展进程中，猎德村改造模式的成功无疑具有标
志性的意义，为随后的其他村集体的“城中村”改造工程提供了极为宝贵的经验和极大的信心支持。
所谓猎德模式就是将整个改造范围内的土地分为不同的功能区，通过政府“招、拍、挂”出让部分土地使用权，政府返还土地出让收
益给村民组织，村集体获取改造资金，从而保证复建物业、集体物业及配套设施的顺利建设。
猎德模式的标杆作用在于它解决了长期困扰政府和村集体的两大难题，即改造主体确认与资金来源，确立了通过司法途径解决“钉子
户”问题的原则，这在之后的广州市政府文件中得以明确，从而提供了“城中村”改造拆迁纠纷的司法救济途径，确立了拆迁改造的
争议解决模式。
2. 林和模式
与猎德村出让部分土地用于融资的模式不同，林和村的模式是由村集体经济组织自行选定开发商，拿出部分土地与合作方合作开发后
再进行分成。2010年1月，林和村最终选定新鸿基地产公司作为合作方开展该村的“城中村”改造工程，目前该村土地已经拆平，动
迁工作顺利完成。
3. 琶洲模式
与猎德村启动改造方案后才公开出让部分土地融资用于建设不同，琶洲村采用了在改造前就将融资地块及拆迁改造工程整体打包公开
拍卖的模式（即所谓的“生地出让”模式），要求竞得地块的开发商应负责动员村民搬迁、发放临迁费等货币补偿、拆除现有建筑物
、建设回迁安置房并组织回迁工作，办理确权手续等一揽子工作，且与村民的安置补偿协议的签约主体也不再是村集体，而是开发商
。这一改变使得琶洲模式与其他村的模式有着根本性的区别。最终，保利地产竞得琶洲4块融资地块，成为当时广州市最大的商业地
出让项目。
（二）综合整治模式
对位于城市重点功能区外，但环境较差、公共服务配套设施不完善的“城中村”，以改善居住环境为目的，清拆违章、抽疏建筑，打
通交通道路和消防通道，实现“三线”下地、“雨污分流”，加强环境整治和立面整饰，使环境、卫生、消防、房屋安全、市政设施
等方面基本达到要求。
三、“城中村”改造的总体要求
全面改造的“城中村”按照“改制先行，改造跟进”的原则，将农民转为居民，村委会转为居委会，村集体经济组织转制为股份制企
业，土地转为国有，纳入城市管理和保障体系。
全面改造的“城中村”纳入市级整治改造目标责任管理。各区政府应当会同村集体经济组织及相关部门，在符合土地利用总体规划和
城市总体规划的前提下，按照因地制宜、合理布局的原则，尽快编制完成本区全面改造项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划
。“城中村”全面改造专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划应当充分听取改造范围内村民的意见，经村集体经济组织90%以上成
员同意后，由区政府报请市“三旧”改造工作领导小组审议，其中涉及完善征收土地手续的，需在市“三旧”改造工作领导小组审定
后，报请省人民政府批准。
四、“城中村”改造项目的财政支持
1. 全面改造项目通过土地公开出让融资的，土地公开出让收入中的改造成本部分，在土地公开出让后先行拨付给村集体经济组织。
2. 全面改造项目未实行土地公开出让，由村集体经济组织采取其他方式融资改造的，需缴交的土地出让金可以适当延期。
3. 除市政府土地储备项目外，2014 年底前全面改造项目的土地纯收益（土地公开出让收入扣除土地储备成本及按规定计提、上缴的
专项资金）的60%支出用于支持村集体经济发展。剩余的土地纯收益由市、区政府按8∶2 的比例分成。区留成部分应设立专项资金，
用于城中村整治改造和旧城更新改造项目，以及改造项目周边的市政基础设施、公共服务设施建设等用途。

    第二节  “城中村”改造主要流程
将“城中村”改造的流程总结起来，可分为前期筹备阶段、正式实施阶段、后期开发建设直至项目完成阶段，《关于印发进一步规范
城中村改造有关程序的通知》【穗旧改办（2011）51号】（以下简称为“51号文”）将“城中村”改造主要流程分为六个部分，以下
笔者将在51号文的基础上，综合广东省、广州市颁布的其他政策文件，及结合笔者所在律师团队在该领域上的实践经验，详细阐述“
城中村”改造项目从启动到完成的各阶段具体流程。
一、改造项目启动程序
改造项目的启动，包括改造意愿的表决与改造方式的表决。
为了充分保障改造范围内村集体经济组织成员的合法权益，在实施“城中村”改造前，应就“是否改造”以及“如何改造”的问题召
开村集体经济组织成员代表大会进行集体表决。
51号文规定，“城中村”改造之前应充分征询改造范围内村集体经济组织成员的改造意愿，应召开村集体经济组织成员代表大会进行
集体表决，经集体经济组织 2/3以上成员同意后方可进行改造……纳入全面改造范围的“城中村”村集体经济组织可以选择自主改造
或通过土地公开出让招商融资进行改造。选择改造方式应经村集体经济组织成员代表大会集体表决，所做决定应当经集体经济组织
2/3以上成员通过。经表决通过的改造方案上报区政府，由区政府报请市“三旧”改造工作领导小组会议审议。为保证“城中村”改
造工作的延续性，各村集体经济组织应成立“城中村”改造领导小组，领导小组负责人由班子成员担任。
但在51号文颁布后，广州市政府又陆续颁布了《关于加快推进三旧改造工作意见》【穗府（2009）56号】（以下简称为“56号文”）
以及《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》【穗府（2012）20号】（以下简称为“20号文”），两份文件对上述改造意愿与改造
方式的表决通过率、改造主体及运作方式等方面有了较大的调整，具体体现在以下两点：
1. 关于改造意愿与改造方式表决通过率的调整：从2/3到80%再到90%，体现了城中村改造应充分征询民意，保障村民的知情权。
56号文的附件一《广州市人民政府关于广州市推进“城中村”(旧村)整治改造的实施意见》规定，“城中村”全面改造专项规划、拆
迁补偿安置方案和实施计划应当充分听取改造范围内村民的意见，经村集体经济组织80%以上成员同意后，由区政府报请市“三旧”
改造工作领导小组审议，其中涉及完善征收土地手续的，需在市“三旧”改造工作领导小组审定后，报请省人民政府批准。
而20号文则规定，应当充分保障村民的知情权和参与权。“城中村”改造方案、拆迁补偿安置方案、实施计划以及股权合作、土地转
性等重大事项决策应当充分尊重村民的意见，经村集体经济组织90%以上成员同意方可生效。
2. 关于改造主体和运作方式的调整：由区政府主导，以村集体经济组织为改造主体，鼓励“城中村”改造项目通过土地公开出让招
商融资实施。
20号文中规定，应当规范“城中村”改造主体和运作方式。“城中村”改造由区政府主导，以村集体经济组织为主体。鼓励“城中村
”改造项目通过土地公开出让招商融资实施。村集体经济组织如需自主改造、协议出让的，应当经市“三旧”改造工作领导小组批准
并纳入年度实施计划。“城中村”自主改造项目选择合作企业的，村集体经济组织应当报区政府以公开招标方式引进有实力、信誉好
、社会责任感强的合作企业。
二、现状摸查、成本测算、户型意向调查程序
20号文规定，区政府应当组织村集体经济组织做好基础数据摸查、成本测算等改造前期工作，编制“城中村”改造方案和拆迁补偿安
置方案并组织实施。村集体经济组织开展前期工作有资金困难的，可向区政府申请从“三旧”改造专项资金中调剂周转。相关费用纳
入改造成本在土地出让收益中一并返还。摸查数据以书面形式固定下来并由拆迁主体确认，作为拆迁补偿的基础。
开展现状调查，应由区政府组织对改造范围内的人口、户数、土地、房屋、历史文化、改造意愿、公共服务设施等方面进行详细调查
，其中，人口、户数等信息应由户籍管理部门出具意见；土地、房屋现状调查应由区国土房管部门根据有资质的测绘机构出具土地勘
测定界技术报告书、房屋测绘成果、土地权属和用地证明文件以及房屋产权登记查册等资料审核确定；文物、有保留价值的建筑等应
由区文化等部门提出意见；现状交通、市政配套设施、公共服务设施情况以及现行控规及上层次规划要求应由区规划部门提出意见。
现状调查成果经区政府审查确认后，作为编制改造方案的依据。
三、选择合作企业程序
56号文明确了“城中村”改造应遵循政府主导、市场参与的原则。政府是“三旧”改造的责任主体，应切实加强在规划、计划等方面
的统筹引导，统一组织、加强监管、严格执法，确保“三旧”改造计划的顺利实施。要坚持市场运作、多方共赢的方针，积极用足用
好政策，在市的权限范围内实行税费减免和返还优惠政策，营造富有吸引力的经济条件和政策环境。要拓宽融资渠道，以土地有形市
场为平台，公开吸引市场主体全面投资“三旧”改造项目。要积极探索选择有社会责任、有品牌、有实力、有经验的开发企业参与“
三旧”改造项目。要建立公平、合理的利益补偿、分配和平衡制度，激励原用地主体参与改造，在符合政策法规和一定条件的前提下
，允许“三旧”改造项目的原用地主体采取合作合资等方式自主实施改造。
根据51号文的规定，经村集体经济组织成员代表大会表决确定为自主改造的，村集体经济组织可以通过公开招标或集体表决方式选择
合作企业。
（一）公开招标的方式
鼓励村集体经济组织采用公开招标的方式，选择有社会责任、有品牌、有实力、有经验的开发企业参与“城中村”改造项目。
公开招标方案由村集体经济组织编制，并报区政府同意后，通过市政府公开招标平台选择合作企业。
（二）集体表决的方式
1. 企业资格审核。各区“三旧”改造主管部门、行政街道管辖办事处会同村集体经济组织对有意向的开发企业其资金实力、拆迁安
置能力、改造经验、商业信誉、以及时间精力等方面进行查核，确保数据真实。
2. 确定候选企业。村集体经济组织在广泛听取村民意见的基础上需选择1至3家开发企业作为候选企业。
3. 集体表决。通过召开村集体经济组织成员代表大会对各合作意向方提交的合作框架协议进行表决。表决结果经应到会成员2/3以上
同意后，报各区“三旧”改造主管部门备案。
4. 表决结果确认。会议需当场记录和保留纪要文件，纪要文件上需有参加会议人员的签名。
5. 表决过程监督。各区“三旧”改造主管部门、行政管辖街道办事处应派员全程参与并监督。
虽然51号文规定了选择合作企业的两种方式，但根据目前城中村改造政策发展趋势，日后城中村改造在选择合作企业上，必须经过公
开招、拍、挂方式，具体体现在以下两份文件中：一是2013年广州市三旧改造办公室制作的《关于征求<关于加强我市三旧改造工作
实施意见>及<广州市三旧改造三年行动计划（2013-2016）》>意见的函》（讨论稿）【穗旧改函（2013）244号】[ 笔者注：该文只
是一份征询意见函，至今仍未正式颁布。]的附件一《关于加强我市三旧改造工作实施意见》中，对于选择合作企业的方式明确为公
开选择合作企业。对于改造方案批复村集体经济组织自主改造的，在办理规划、用地手续前，村集体经济组织应在半年内选择合作企
业。合作企业的选定由村自行委托有资质的招标代理机构，以批复的改造方案为依据编制包含以竞投融资地块总建筑面积为内容的合
作开发招标文件，并按规定组织公开招标，确定合作企业。
2、而在2014年广东省政府颁布的《广东省人民政府关于加快棚户区改造工作的实施意见》【粤府（2014）1号】中，将“三旧”改造
工作纳入棚户区改造工作的范畴，并且规定改造方式应当以行政主导，市场运作。对具备市场运作条件的棚户区改造项目，当地政府
可按规定设定参与棚户区改造的房地产开发企业资金实力、资质等级和企业信用等条件，通过公开招标、拍卖、挂牌的方式确定开发
企业，同时按照保本微利原则，限定该项目的开发利润，监督开发企业严格按照有关规定、标准建设安置住房和配套工程。
（三）结果公示
确定合作企业后，其结果要进行公示，公示应按以下要求进行：
1. 公示时间不少于5个工作日，公示地点应包括村集体经济组织办公地点、村社牌坊及村民主要聚集地等。公示期间村集体经济组织
应将每天公示的情况以照片或影像的形式进行记录。
2. 应公布各区“三旧”改造主管部门监督电话及行政管辖街道办事处监督电话，受理投诉。公示期满后，各区“三旧”改造主管部
门将投诉受理情况书面通知村集体经济组织。
3. 选择集体表决方式选择合作企业的，如1/10以上有选举权的成员对结果提出异议并经查实，应当提交村集体经济组织成员代表大
会重新表决。
（四）签订合作意向书
如没有收到相关投诉或投诉经查实不影响公示结果，各区“三旧”改造主管部门将书面通知村集体经济组织，村集体经济组织收到上
述通知后方可与合作意向方签订合作意向书和共创廉洁承诺书。
（五）报批相关资料
签订合作意向书后一周内，应将相关资料向行政管辖街道办事处、区“三旧”改造主管部门、区政府逐级报批资料。报批的资料包括
：合作意向书（复印件，加盖与原件相符公章）、共创廉洁承诺书、村民表决书等相关资料（复印件，加盖与原件相符公章）、各村
关于确定合作开发企业的报告、合作企业相关资料等。
各级“三旧”改造机构在审查各“城中村”改造项目的改造方案过程中，对没有经村集体经济组织成员代表大会集体表决程序，或经
表决未达到应到会代表90%[ 表决通过率的调整如上所述，56号文把51号文中规定的“2/3”改为80%，20号文又将该数字改为90%。]
以上同意的，不予批准；对选择合作企业没有经过公示的，不予批准。
四、改造方案编制和报批程序
（一）方案编制。村集体经济组织根据城市规划完成改造方案的编制工作。改造范围内登记在册的或村集体提出予以保留的历史建筑
，应制定修缮维护方案并明确责任主体。
（二）方案表决。改造方案的制定应当充分听取改造范围内村集体经济组织成员的意见，改造方案需经村集体经济组织90％以上[ 改
造方案的表决通过率的调整如上所述。]成员同意后方可通过。
（三）方案报批。经表决通过的改造方案上报区政府，由区政府报请市“三旧”改造工作领导小组会议审议，市“三旧”领导小组审
议通过后，向区政府核发改造方案批复。
根据《“三旧”项目改造方案报批管理规定》的规定，城中村改造项目的报批，遵循以下指引：
1. 案件分类、统一申报
根据用地类型不同，改造方案业务类案件分为旧城、旧村、旧厂房三类。
同一更新改造单元中包含旧城、旧村或者旧厂房地块时，以主要地块的用地类型确定业务种类。
旧村改造项目由村民委员会或村集体经济组织向区政府申报，由区政府审查后统一向市“三旧”办申报。
2. 申报程序
旧村项目全面改造方案由区政府指导村民委员会或村集体经济组织委托具备相应资质要求的规划设计单位编制，改造方案经村集体经
济组织代表90%以上表决同意全面改造后，改造方案可上报区政府审查，区政府审查同意后，按照立案要求向市“三旧”办申报；旧
村项目综合整治方案参照全面改造方案申报程序办理，村集体经济组织代表90%以上表决同意启动综合整治后即可上报。
3. 受理标准
业务类案件受理标准分为通用资料标准、技术资料标准。
（1）通用资料标准
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